中共臺州市委、臺州市人民政府關(guān)于推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革的若干意見
(臺市委〔2007〕13號)
為深化農(nóng)村綜合改革，全面加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)（包括街道，下同）建設(shè)，切實鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，根據(jù)中共中央、國務(wù)院《關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》（中發(fā)〔2006〕1號）和省委、省政府有關(guān)文件精神，現(xiàn)就推進我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革提出如下意見。
一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革的指導(dǎo)思想和基本原則
我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革的指導(dǎo)思想是：以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，以建設(shè)社會主義新農(nóng)村為目標，以體制機制創(chuàng)新為保障，通過權(quán)責(zé)的調(diào)整界定、利益的適當下傾、人員的精簡交流、考核的科學(xué)設(shè)置等措施，加快建立精干高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、規(guī)范有序的基層行政管理體制和覆蓋城鄉(xiāng)的公共財政制度，做到“責(zé)、權(quán)、利”、“人、財、事”相統(tǒng)一，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由行政管理型向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變，促進農(nóng)村經(jīng)濟社會全面進步。
我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革的基本原則是：堅持依法行政，在改革過程中要與國家有關(guān)農(nóng)村綜合改革的方向和相關(guān)法律法規(guī)相銜接，進一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政行為；堅持權(quán)責(zé)統(tǒng)一，科學(xué)合理地配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力和責(zé)任，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理協(xié)調(diào)能力；堅持服務(wù)為先，創(chuàng)新服務(wù)模式、轉(zhuǎn)變服務(wù)方式、強化服務(wù)職能，努力在服務(wù)“三農(nóng)”上有新進展；堅持開拓創(chuàng)新，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制和工作機制在現(xiàn)有法律框架下有新突破；堅持因地制宜，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在的地理位置、人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)特點和經(jīng)濟社會發(fā)展狀況等具體情況，適當采取靈活的方式方法推進改革，有組織、有步驟地抓好各項工作。
二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革的主要內(nèi)容
我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革的主要內(nèi)容是理順條塊職責(zé)關(guān)系，深化縣鄉(xiāng)財政管理體制改革，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革和人事制度改革。
（一）理順條塊職責(zé)關(guān)系，逐步落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)有事權(quán)。
按照強化公共服務(wù)、嚴格依法辦事和提高行政效率的要求，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)不增機構(gòu)、不增編制、不增人員、不增加財政負擔(dān)的前提下，通過規(guī)范委托執(zhí)法職權(quán)、合理確定協(xié)助義務(wù)等形式，逐步落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法的應(yīng)有事權(quán)。
1、對于公共安全、市場秩序和人口資源環(huán)境等監(jiān)管機構(gòu)，應(yīng)將部分具體執(zhí)法監(jiān)管職權(quán)委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使。對于現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章明確規(guī)定可以委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的相應(yīng)行政執(zhí)法職權(quán)，縣、市、區(qū)行政執(zhí)法機關(guān)和市級行政執(zhí)法機關(guān)在縣級設(shè)置的具有獨立執(zhí)法權(quán)的分支機構(gòu)（以下簡稱縣級行政執(zhí)法機關(guān)），應(yīng)當依法將這部分職權(quán)委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。委托重點在農(nóng)村公共安全監(jiān)管、市場秩序監(jiān)管、人口資源環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域中的部分具體事務(wù)性執(zhí)法監(jiān)管上，但對于涉及面廣、影響面大、技術(shù)性強的執(zhí)法事項暫不宜委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?？h級行政執(zhí)法機關(guān)根據(jù)本機關(guān)行政執(zhí)法的實際情況和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人力、物力、財力狀況，依照現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在合法的前提下，就具體委托事項、權(quán)限簽訂書面委托協(xié)議并向社會公告。如現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章明確規(guī)定可以委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的行政執(zhí)法職權(quán)，而縣級行政執(zhí)法機關(guān)不予委托的，該部門必須向本級人民政府書面說明不予委托的理由。受委托的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)嚴格按照法定執(zhí)法程序，使用委托行政執(zhí)法機關(guān)的法律文書，從事委托事項和權(quán)限范圍內(nèi)的執(zhí)法活動。同時，要建立相關(guān)的工作制度，提供必要的工作條件，建設(shè)一支高素質(zhì)的綜合執(zhí)法隊伍。
2、對于專業(yè)性強、涉及面廣、影響面大的部門和跨區(qū)域性的機構(gòu)，應(yīng)加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法介入。對于現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章明確規(guī)定由縣級行政執(zhí)法機關(guān)行使的行政執(zhí)法權(quán)，應(yīng)當在改革中予以規(guī)范，并盡可能加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法介入。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)嚴格按照法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的協(xié)助執(zhí)法事項和要求，切實履行好行政執(zhí)法協(xié)助義務(wù)，不得推諉拒絕或者消極對待。根據(jù)現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府法定的協(xié)助執(zhí)法義務(wù)主要有：職業(yè)病防治管理、教育行政管理、測繪行政管理、公路行政管理、動物防疫行政管理、農(nóng)業(yè)生物災(zāi)害預(yù)防控制管理、藥品及醫(yī)療器械的監(jiān)督管理、檔案行政管理、統(tǒng)計行政管理、消防行政管理、老年人權(quán)益保障行政管理、流動人口管理、水行政管理、森林資源保護管理、農(nóng)村土地承包管理、農(nóng)民負擔(dān)監(jiān)督管理、農(nóng)村集體資產(chǎn)財務(wù)管理等內(nèi)容?？h級行政執(zhí)法機關(guān)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在試行委托執(zhí)法和協(xié)助執(zhí)法的同時，應(yīng)積極探索開展聯(lián)合執(zhí)法。通過健全執(zhí)法信息共享、執(zhí)法聯(lián)席會議、案件移送管轄、案件首接負責(zé)等制度，建立起分工明確、責(zé)任到位、優(yōu)勢互補的執(zhí)法聯(lián)動保障體系。
3、對于經(jīng)營性、技術(shù)性和事業(yè)性較強的機構(gòu)，應(yīng)推動服務(wù)創(chuàng)新，逐步引入市場機制。在經(jīng)營性、技術(shù)性和事業(yè)性較強的涉農(nóng)、文化、衛(wèi)生和后勤等服務(wù)領(lǐng)域，可按照“養(yǎng)事不養(yǎng)人”的原則，逐步將其從行政權(quán)力中部分或全部剝離出來，通過政府出資購買公共服務(wù)或通過中介組織等實行市場化運作、社會化管理，減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)負擔(dān)。按照《浙江省人民政府關(guān)于改革和加強基層農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系的通知》（浙政發(fā)〔2005〕32號）文件精神，構(gòu)建新型的農(nóng)技推廣服務(wù)體系。進一步加強對村（居）集體資產(chǎn)的管理。按照市場經(jīng)濟法則，大力發(fā)展中介組織，拓寬政府服務(wù)范圍。
4、擴大中心鎮(zhèn)的經(jīng)濟社會管理權(quán)限。根據(jù)《浙江省人民政府關(guān)于加快推進中心鎮(zhèn)培育工程的若干意見》（浙政發(fā)〔2007〕13號）文件精神，按照“依法下放、能放則放”的原則，賦予院橋鎮(zhèn)、金清鎮(zhèn)、杜橋鎮(zhèn)、白水洋鎮(zhèn)、澤國鎮(zhèn)、大溪鎮(zhèn)、松門鎮(zhèn)、珠港鎮(zhèn)、楚門鎮(zhèn)、平橋鎮(zhèn)、橫溪鎮(zhèn)、白塔鎮(zhèn)、海游鎮(zhèn)、健跳鎮(zhèn)等14個中心鎮(zhèn)部分縣級經(jīng)濟社會管理權(quán)限。縣級行政執(zhí)法機關(guān)應(yīng)在中心鎮(zhèn)設(shè)立國土、建設(shè)規(guī)劃、公安、工商、環(huán)保等派出機構(gòu)，并賦予其相當于縣一級的管理權(quán)限。按照創(chuàng)建服務(wù)型政府的要求，強化中心鎮(zhèn)政府在農(nóng)村科技、信息、就業(yè)和社會保障、公共文化、義務(wù)教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育和法律援助等方面的公共服務(wù)職能。
（二）深化縣鄉(xiāng)財政管理體制改革。
按照建立公共財政框架目標和事權(quán)與財權(quán)相對應(yīng)的要求，切實增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行職責(zé)和提供公共服務(wù)的能力，進一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制。
1、完善縣鄉(xiāng)財政分配體制。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展水平、稅源基礎(chǔ)、財政收支規(guī)模等，合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)類型，區(qū)別對待，分類指導(dǎo)。對于經(jīng)濟發(fā)達、財政收入規(guī)模較大、具有集聚和輻射作用的中心鎮(zhèn)，要按照分稅制的要求，實行核定收支基數(shù)，其中支出范圍應(yīng)與管理范圍一致，超基數(shù)部分視實際情況全額或絕大部分返還給中心鎮(zhèn)，使中心鎮(zhèn)享受相對獨立的財權(quán)，增強中心鎮(zhèn)對經(jīng)濟社會發(fā)展的調(diào)控力。對于一般性鄉(xiāng)鎮(zhèn)則結(jié)合實際，適當提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政超收分成比例，調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)抓經(jīng)濟、促發(fā)展的積極性。欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)或財政收支規(guī)模較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可推行“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣管”的財政管理方式，進一步明確雙方的責(zé)任和義務(wù)。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為街道的，原則上作為派出機構(gòu)，實行部門預(yù)算管理或由各縣、市、區(qū)根據(jù)實際情況確定。增加對困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)必需的公共支出和必要的正常運轉(zhuǎn)經(jīng)費，不斷增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)為民辦事的實力。
2、健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)（決）算制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)常性財政支出除已經(jīng)由縣市區(qū)財政下達支出預(yù)算外，其他各項公共收支項目、安排依據(jù)等預(yù)算內(nèi)容都應(yīng)明確、細化，向同級人大公開預(yù)算內(nèi)容，使人代會能正常審議預(yù)算計劃。縣市區(qū)財政部門按有關(guān)政策，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力實際，明確預(yù)算安排順序和重點，提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算安排的指導(dǎo)性意見，報同級政府批準下達；中心鎮(zhèn)可按有關(guān)政策，獨立編制本級預(yù)算并經(jīng)鎮(zhèn)黨政班子討論和人代會審議通過后，報縣市區(qū)財政部門備案；一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)及欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)根據(jù)縣市區(qū)財政部門的指導(dǎo)意見，編制本級預(yù)算并經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子討論和人代會審議通過后，報縣市區(qū)財政部門審核批準。在年度預(yù)算執(zhí)行中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出的預(yù)算調(diào)整方案，須事先報縣市區(qū)財政部門審核同意；調(diào)整數(shù)額較大的，須事先向縣市區(qū)政府請示同意。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在每一預(yù)算年度終了后，按規(guī)定時間編制財政決算草案，并按程序報批后報縣市區(qū)政府備案?？h市區(qū)政府要加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財務(wù)的管理與監(jiān)督，強化財政、審計等部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算執(zhí)行的“全程監(jiān)管”，嚴肅查處預(yù)算執(zhí)行過程中隨意變更、擠占、調(diào)整支出項目等違規(guī)現(xiàn)象。鄉(xiāng)村兩級債務(wù)管理，按照《浙江省人民政府關(guān)于全面進行農(nóng)村綜合改革的通知》（浙政發(fā)〔2006〕21號）文件精神處理。
（三）推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和人事制度改革。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機構(gòu)設(shè)置要本著精簡統(tǒng)一效能的原則，按照《中共浙江省委辦公廳、省人民政府辦公廳關(guān)于推進鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）機構(gòu)改革工作的意見》（浙委辦〔2006〕56號）文件要求，圍繞職能定位，統(tǒng)籌考慮，優(yōu)化整合。同時，要加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事制度改革力度，根據(jù)各類人員的性質(zhì)，加強分類指導(dǎo)、統(tǒng)籌推進。
1、規(guī)范對鄉(xiāng)鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所負責(zé)人的考核辦法。各縣、市、區(qū)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的年度目標責(zé)任制考核辦法要根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能和職責(zé)設(shè)定，主要考核工作完成情況，不得考核機構(gòu)設(shè)置、資金落實情況和不必要的攤派要求。對縣級行政執(zhí)法機關(guān)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機構(gòu)，包括稅務(wù)分局、公安派出所、工商所、國土所、環(huán)保所、廣播電視站等站所的負責(zé)人，實行雙重考核管理?？h級主管局牽頭與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對站所負責(zé)人共同實行年度崗位責(zé)任制考核。站所負責(zé)人的人事任免、調(diào)動、考核等重大事項須事先征求所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委意見。要努力探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對垂直機構(gòu)的負責(zé)人任免擁有初始提名權(quán)和協(xié)同考察等做法，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)對垂直機構(gòu)的協(xié)調(diào)能力。
2、打破身份界限，全面推行事業(yè)單位聘用制度。按照實事求是、公平公正的原則和要求，打破身份界限，推行全員聘用合同制，建立和完善以崗位管理為基礎(chǔ)的用人機制，切實解決歷史遺留問題和人員“能進能出”問題。推行事業(yè)單位負責(zé)人直接聘任、推選聘任、公開招聘和委任等多種形式，一般干部實行聘用競爭上崗，雙向選擇，擇優(yōu)聘用，實現(xiàn)人員“能上能下”。對因機構(gòu)精簡和行政區(qū)劃調(diào)整而產(chǎn)生的富余人員，要根據(jù)不同情況，采取轉(zhuǎn)崗、提前退休、自謀職業(yè)等多種途徑，妥善分流安置，確保社會穩(wěn)定。
3、建立健全激勵機制，激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部活力。堅持“嚴要求、壓擔(dān)子、搭舞臺、給機會”的用人制度，通過培訓(xùn)教育、掛職鍛煉、目標考核、動態(tài)管理等方式，不斷提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的能力和水平。重視對鄉(xiāng)鎮(zhèn)中層干部的選拔和培養(yǎng)，有計劃、有組織地開展干部交流工作，特別是要加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)干部跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門的定期交流力度，并形成制度，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍活力。要在政治上多關(guān)心、關(guān)愛鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，形成良好的用人導(dǎo)向。
三、加強組織領(lǐng)導(dǎo)，穩(wěn)步推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革
1、要加強組織領(lǐng)導(dǎo)。各級各部門要從政治和全局的高度，充分認識推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革的重要性、緊迫性、艱巨性和長期性，堅持正確的改革方向，加強領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌規(guī)劃部署，精心組織實施。各地要繼續(xù)堅持主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓、負總責(zé)的做法，建立健全改革領(lǐng)導(dǎo)小組及辦事機構(gòu)，賦予相應(yīng)的工作職能，配備必要的專職人員，為推進改革提供組織保障；要在改革的總體框架內(nèi)，結(jié)合實際，把握切入點，選準突破口，堅持試點先行，有計劃、有重點、分階段實施；要充分發(fā)揮基層和群眾的創(chuàng)新精神，積極探索適合本地區(qū)的改革路子。
2、加強執(zhí)法隊伍和制度建設(shè)。各縣、市、區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要切實加強行政執(zhí)法隊伍建設(shè)，選配素質(zhì)好、能力強的干部到行政執(zhí)法崗位，要加強對行政執(zhí)法人員政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力的培訓(xùn)，通過學(xué)習(xí)、教育、培訓(xùn)，增強執(zhí)法人員依法行政意識，切實提高行政執(zhí)法人員依法行政、依法辦事的能力和水平。同時，要建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法機構(gòu)主體資格和行政執(zhí)法人員主體資格管理制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在行政執(zhí)法過程中應(yīng)將行政執(zhí)法人員、執(zhí)法程序、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法事項、處罰標準等內(nèi)容向群眾和社會公開，提高行政執(zhí)法的透明度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府接受縣市區(qū)行政執(zhí)法機關(guān)的委托，在履行行政執(zhí)法職責(zé)過程中，應(yīng)建立案件報告制度，每季度必須將查處的違法案件向縣級行政執(zhí)法機關(guān)報送備案。
3、強化監(jiān)督檢查。縣市區(qū)機構(gòu)編制部門要加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)與人員編制的監(jiān)督檢查，對違反規(guī)定的行為要嚴肅處理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要公開行政、事業(yè)編制的核定和人員配備情況，接受社會的監(jiān)督?？h市區(qū)政府及相關(guān)委托執(zhí)法部門應(yīng)對受托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政執(zhí)法情況進行監(jiān)督檢查，并把檢查結(jié)果納入年度綜合考核。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)根據(jù)委托事項、權(quán)限，擔(dān)負起應(yīng)有的執(zhí)法責(zé)任，不得越權(quán)或再委托其他組織和個人執(zhí)法。同時，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員年度綜合考核和民主評議辦法，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員的執(zhí)法職責(zé)和績效，列入對其工作職責(zé)和績效的考核評議范圍。
中共臺州市委辦公室
2007年9月29日??