開封市人民政府關于加快推進農村土地承包經營權流轉促進適度規(guī)模經營的實施意見
（汴政[2012]99號）
各縣、區(qū)人民政府，市人民政府有關部門：
為深入貫徹落實科學發(fā)展觀和《中共中央國務院關于加快推進農業(yè)科技創(chuàng)新持續(xù)增強農產品供給保障能力的若干意見》（中發(fā)〔2012〕1號）、《國務院關于支持河南省加快建設中原經濟區(qū)的指導意見》（國發(fā)〔2011〕32號）精神，建立健全農村土地承包經營權流轉（以下簡稱“土地流轉”）市場，規(guī)范土地流轉和服務行為，維護土地流轉當事人的合法權益，夯實“三化”協(xié)調發(fā)展的基礎，實現(xiàn)農業(yè)規(guī)?；⒓s化和專業(yè)化生產，提高農產品生產能力，促進我市農村經濟社會穩(wěn)定發(fā)展，根據《中華人民共和國農村土地承包法》和有關土地流轉的法律、法規(guī)及文件精神，借鑒外地經驗，結合我市實際，提出如下實施意見：
一、充分認識推進農村土地流轉的必要性
分散經營體制嚴重影響了農業(yè)現(xiàn)代化進程，與建設中原經濟區(qū)“三化”協(xié)調發(fā)展、打造農業(yè)產業(yè)集群、創(chuàng)建糧食核心區(qū)、建設高標準糧田、確保國家糧食安全等不相適應，與農業(yè)結構調整、產業(yè)升級不相符，與農民專業(yè)合作社通過流轉土地發(fā)展規(guī)模經營的要求也不相符。近年來，我市在穩(wěn)定和完善農村家庭承包經營制度的基礎上，不斷探索土地流轉模式，規(guī)范土地流轉程序，取得了一定成效。但是，大部分流轉是農民自發(fā)進行，部分程序不規(guī)范，手續(xù)不健全，導致矛盾糾紛日益增多，有的甚至成為影響社會和諧穩(wěn)定的不安定因素。因此，要高度重視農村土地流轉中出現(xiàn)的新情況、新問題，深入開展調查研究，探索和尋找農村土地流轉工作的切入點，積極引導，大力扶持，規(guī)范管理，推進該項工作有序進行。
二、指導思想、目標任務和基本原則
指導思想：以科學發(fā)展觀為指導，深入貫徹落實中央1號文件精神，以促進農村生產力發(fā)展為宗旨，以穩(wěn)定和完善農村基本經營制度為基礎，以建立健全土地流轉市場及服務體系為重點，以保障農民承包經營各項權利為核心，以優(yōu)化資源配置、改善農業(yè)裝備結構、發(fā)展適度規(guī)模經營、提高農業(yè)生產效益、保證農民增收為方向，按照發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)和建設新農村的要求，創(chuàng)新流轉形式，健全服務與監(jiān)管體系，促進農村土地承包經營權規(guī)范、有序、健康流轉。
目標任務：2012年底前，完成市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村四級土地流轉服務體系建設，建成農村土地流轉有形市場；建立健全市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村土地糾紛調解仲裁服務體系，市、縣（區(qū)）設立仲裁庭，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村設立調解員；按照農業(yè)部統(tǒng)一部署，完成農村土地承包經營權登記確權試點工作，并在全市穩(wěn)步推進。經過3－5年的努力，基本形成“農民自愿、依法有償、政府引導、市場調節(jié)、流轉有序、管理規(guī)范”的農村土地流轉機制。到2015年，全市土地流轉面積達到150萬畝，2020年達到300萬畝。
基本原則：土地流轉應當遵循以下原則：
（一）堅持“依法、自愿、有償”的原則。堅持和完善農村基本經營制度，建立健全土地承包經營權流轉市場，按照“依法、自愿、有償”原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營。
（二）堅持“集中、規(guī)模、增效”的原則。立足于土地資源的高效利用，實行相對集中、適度規(guī)模經營，并注重土地與其他生產要素的優(yōu)化配置，提高土地利用率、產出率，促進糧食增產、農業(yè)增效和農民增收。
（三）堅持“不得改變土地的所有權、不得改變土地用途、不得損害農民土地承包權益”的原則。土地流轉的客體是土地承包經營權，流轉中不能變更土地所有權屬性，侵犯農村集體利益。土地承包經營權流轉中農民的流轉自主權、收益權要得到切實保障，農村基層組織不能以任何借口強迫流轉或壓低租金價格，侵犯農民的權益。
（四）堅持“因地制宜、分類指導”的原則。土地流轉是農村經濟發(fā)展到一定階段的客觀要求，各縣、區(qū)經濟發(fā)展水平不一，要尊重農村土地經營的實際，不搞“一刀切”，因勢利導，循序漸進地推進土地流轉。
三、工作措施
（一）建立完善的農村土地承包綜合服務體系。依托農經部門建立健全以縣（區(qū)）為中心的市、縣、鄉(xiāng)、村四級土地流轉市場綜合服務體系。加強土地流轉機構建設，成立市農村土地承包經營權流轉辦公室，負責對各級流轉市場進行監(jiān)督和業(yè)務指導、專業(yè)培訓、建立全市土地流轉信息庫等；縣（區(qū)）設置土地承包經營權流轉服務中心和集中交易大廳，負責為跨鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）區(qū)域的土地流轉供求雙方提供信息、流轉價格評估、簽訂合同指導等服務，調解、仲裁農村土地承包糾紛案件，建立本級土地流轉信息庫；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農業(yè)發(fā)展服務中心，負責為轄區(qū)內農村土地流轉供求雙方提供信息發(fā)布、合同鑒證、法律政策咨詢、糾紛調解、檔案管理等服務；村設土地承包經營權流轉信息員，主要為本村內土地流轉提供中介、咨詢、代理和信息采集報送等服務。
（二）加強土地流轉制度建設。一是規(guī)范土地流轉程序。流轉雙方經平等協(xié)商達成一致意見的，應按照格式文本要求簽訂土地流轉合同，并可向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地流轉服務機構申請鑒證。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地流轉服務機構應引導流出方與流入方自愿到服務機構簽訂合同并申請備案。二是縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地流轉服務機構應加強本區(qū)域土地流轉調查登記，對有關資料進行歸檔并妥善保管。三是建立情況通報制度。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地流轉服務機構每半個月向縣（區(qū)）土地流轉服務中心報送一次土地流轉情況，縣（區(qū)）土地流轉服務中心每月向市土地流轉辦公室報送一次土地流轉情況，確保信息暢通。
（三）做好土地流轉委托與代理服務。流轉當事人可以委托代理人代為訂立流轉合同。承包方委托發(fā)包方或他人代理流轉農村土地承包經營權的，應提前向委托方遞交委托書，委托書中應寫明委托權限和代理內容。
（四）大力培育扶持規(guī)模經營主體。各縣、區(qū)要把土地流轉與建設高標準糧田、打造農業(yè)產業(yè)集群、發(fā)展農業(yè)規(guī)模經營緊密結合起來，積極探索多種形式的規(guī)模經營模式。要積極發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農場、農民專業(yè)合作社、農機專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)等規(guī)模經營主體。一是扶持有實力的龍頭企業(yè)通過土地流轉，投資興辦規(guī)模較大和外向度較高的標準化農業(yè)種植基地，為本企業(yè)提供充足的優(yōu)質加工原料。二是扶持具有較高農藝技能、社會信譽良好的專業(yè)大戶和農業(yè)技術人員通過土地流轉開展規(guī)模經營。三是扶持農民專業(yè)合作社、農機專業(yè)合作社發(fā)揮橋梁紐帶作用，開展土地流轉，吸納更多的農戶集中連片規(guī)模經營，促進品牌農產品、標準化生產基地快速發(fā)展。要大力扶持農戶以土地承包經營權入股的形式組建專業(yè)合作社，鼓勵、引導其他投資經營主體與流轉土地的農戶組建股份公司，結成利益共同體。四是扶持務工返鄉(xiāng)人員創(chuàng)建規(guī)模經營主體。鼓勵外出農民工回到戶籍所在地利用當?shù)赝恋刭Y源，充分發(fā)揮自己在技術、資金、信息方面的優(yōu)勢，通過流轉土地建設創(chuàng)業(yè)基地。五是允許具有經營能力和經濟實力的外來人員，通過土地流轉進行規(guī)模經營，享受與本地農民同等待遇。
（五）加強農村勞動力培訓轉移。土地流轉的主體是農戶，任何單位、組織和個人不得強行流轉。要加快推進農村勞動力轉移就業(yè)，建立健全以政府為主導、就業(yè)服務機構和人力資源市場為依托的農村勞動力轉移就業(yè)服務體系；要大力發(fā)展農產品加工及流通業(yè)，要加快農產品加工業(yè)結構升級，積極推進農村城鎮(zhèn)化建設，放手發(fā)展農村二、三產業(yè)和個體民營經濟；要大力加強農村勞動力就業(yè)技能和素質培訓，繼續(xù)開展“農村勞動力技能就業(yè)計劃”、“陽光工程”、“雨露計劃”等技能培訓，增強農村勞動力轉移就業(yè)本領，鼓勵農村勞動力就地就近轉移就業(yè)。
（六）強化財政、金融、工商和稅收支持。財政、金融、稅務、農業(yè)等部門對流入土地進行規(guī)模經營的專業(yè)大戶、農民專業(yè)合作社、農機專業(yè)合作社和農業(yè)龍頭企業(yè)等規(guī)模經營主體，要在資金、技術、稅收等方面給予傾斜和優(yōu)惠。從2012年起，市財政每年安排300萬元的專項資金，一是對圍繞當?shù)刂鲗Мa業(yè)、特色農業(yè)進行規(guī)模生產經營，流轉面積大，示范帶動能力強，流轉期限5年以上，且流轉程序合法手續(xù)完備的流轉經營主體進行一次性獎勵；二是每年對推進土地流轉和適度規(guī)模經營工作力度大、成效顯著的先進縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），給予一定的獎勵（具體獎勵辦法由市農林、財政等部門另行制定）。各縣、區(qū)每年要安排一定額度的專項資金，用于培育規(guī)模經營主體、加快土地流轉服務體系建設、扶持土地流轉等。各級涉農部門要將農業(yè)結構調整、糧食核心區(qū)建設、高標準糧田建設、農業(yè)綜合開發(fā)、扶貧開發(fā)、中低產田改造、節(jié)水灌溉等項目資金向土地流轉度高、規(guī)模經營好的區(qū)域或規(guī)模經營主體傾斜。金融部門向規(guī)模經營主體提供貸款支持，貸款擔保公司要積極為規(guī)模經營主體提供信貸擔保。對通過流轉取得農村土地經營權，興辦家庭農場或農產品加工企業(yè)的可適當放寬工商登記條件，適當降低登記注冊門檻，稅務部門按照現(xiàn)行稅收法律法規(guī)，把稅收優(yōu)惠政策切實落實到位。
四、加強組織領導，確保土地流轉工作全面推進
（一）切實加強組織領導。土地流轉工作涉及面廣，政策性強，關系到廣大農民群眾的切身利益和農村改革發(fā)展穩(wěn)定大局，各縣、區(qū)一定要高度重視，切實加強領導，作為當前和今后農村工作的一項重要內容列入議事日程。市政府成立開封市農村土地承包經營權流轉工作領導小組，領導小組下設辦公室，辦公室設在市農林局，具體負責農村土地承包經營權流轉工作的組織協(xié)調、督促落實等工作。農業(yè)行政主管部門和其他有關部門，要根據各自職責，對全市土地流轉給予指導、扶持和服務。各縣、區(qū)也要建立相應組織，制定并落實好土地流轉的政策措施，切實承擔起土地流轉的指導、協(xié)調、管理和服務職責。要進一步加強農村經濟經營管理隊伍建設，充實調整人員，落實工作經費，確保我市農村土地流轉工作順利開展。
（二）強化部門協(xié)調配合。各有關部門要充分發(fā)揮各自的職能，互相配合，形成合力，共同做好加快農村土地流轉，促進規(guī)模經營發(fā)展的工作。農林部門要切實履行職責，做好土地流轉的規(guī)劃、指導和服務工作，及時掌握動態(tài)，提供土地流轉合同示范文本，指導土地流轉合同的簽訂，辦理合同鑒證，建立流轉合同檔案，妥善處理土地流轉糾紛。財政部門負責籌集扶持獎勵資金，對土地流轉面積大、增產增收效果顯著的縣區(qū)、農民專業(yè)合作社、農機專業(yè)合作社、專業(yè)大戶和龍頭企業(yè)進行獎勵。國土資源部門要加強對農村土地征用、占用的管理，對以土地流轉為名，改變農村土地性質和用途、亂占耕地搞非農建設的單位和個人要按照《中華人民共和國土地管理法》及有關規(guī)定進行查處。農村集體經濟組織、農民、畜牧業(yè)合作經濟組織按照鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃建立的畜禽養(yǎng)殖場、工廠化作物栽培、養(yǎng)殖小區(qū)用地按農用地管理。原來屬于耕地的，用后必須進行復墾。在畜禽養(yǎng)殖場、工廠化作物栽培、養(yǎng)殖小區(qū)用地需要建永久性建（構）筑物，涉及農用地專用的，依照《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定辦理。提倡農戶、村組之間通過協(xié)商、互換、租用等方式解決養(yǎng)殖業(yè)用地，充分利用廢棄地、閑置場院等非耕地建設標準化規(guī)模養(yǎng)殖小區(qū)。工商部門要及時做好法人注冊登記和規(guī)劃指導等工作。金融部門要加大對規(guī)模經營主體的信貸扶持力度。人力資源社會保障部門要加大對農村勞動力的技能培訓力度，加快農民轉崗就業(yè)步伐。
（三）健全糾紛調處機制，確保土地流轉工作健康發(fā)展。根據《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》和上級要求，市、縣要在2012年年底前成立農村土地承包經營糾紛調解仲裁委員會，建立健全仲裁機構，完善仲裁程序、仲裁方法和仲裁制度。
（四）加大宣傳培訓力度。新聞媒體要利用多種形式和渠道，深入廣泛宣傳土地流轉的法律、法規(guī)和政策，加大宣傳力度，注重宣傳流轉中的先進典型和先進個人，形成輿論氛圍。農業(yè)行政主管部門每年要定期舉辦土地流轉專題講座，加強對鄉(xiāng)村干部、土地流轉工作人員的培訓，提高法律、政策和業(yè)務水平。各縣、區(qū)要培育流轉先進典型，以點帶面，示范引導，積極穩(wěn)妥推進。對土地流轉成績突出的，要大力宣傳表彰，對領導干部和工作人員納入政績目標考核，給予表彰獎勵。
（五）強化責任，規(guī)范管理。土地流轉工作是一項政策性強、涉及農民切身利益的重要工作。為規(guī)范管理，強力推進，要將該項工作納入市政府目標管理，定期予以考核。對行政機關及其工作人員違法濫用職權強制、阻礙土地流轉的，以租代征、授意改變農業(yè)用途的，故意壓低、減少、截留、侵占流轉費等侵害農民利益行為以及行政不作為的，依照有關規(guī)定進行嚴肅處理。
開封市人民政府
二0一二年九月三十日