國家發(fā)展計劃委員會關(guān)于發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)擴(kuò)大就業(yè)的指導(dǎo)意見
(1998年7月)
為貫徹中共中央、國務(wù)院國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)工作會議的精神，今后三至五年，要采取各種措施，促進(jìn)全國第三產(chǎn)業(yè)與整個國民經(jīng)濟(jì)保持同步增長，有條件的地區(qū)爭取快于經(jīng)濟(jì)增長，到2000年，按當(dāng)年價格計算的第三產(chǎn)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重提高到35%左右，第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員占全社會從業(yè)人員的比重提高到30%左右，為國有企業(yè)下崗職工的分流安置和再就業(yè)，創(chuàng)造必要條件。為此提出以下指導(dǎo)意見。
一
改革開放以來，第三產(chǎn)業(yè)不僅為經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)，而且已經(jīng)成為吸收就業(yè)的主要渠道。從1978年到1997年，第三產(chǎn)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重由23.7%上升到32.1%，第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員占全社會從業(yè)人員的比重由12.1%上升到26.4%。
從1991年到1997年，全社會從業(yè)人員共增加5700萬人，其中第一產(chǎn)業(yè)減少了3700萬人，第二產(chǎn)業(yè)增加了2800萬人，第三產(chǎn)業(yè)則增加了6600萬人。第三產(chǎn)業(yè)不僅吸收了大量新成長勞動力，而且吸收了部分農(nóng)業(yè)和工業(yè)轉(zhuǎn)移的勞動力。
90年代以來，我國第一產(chǎn)業(yè)增加值平均每增長1%，減少了126萬個勞動力；第二產(chǎn)業(yè)增加值平均每增長1%，創(chuàng)造了26萬個就業(yè)崗位；而第三產(chǎn)業(yè)增加值平均每增長1%，創(chuàng)造了100萬個就業(yè)崗位。目前我國第三產(chǎn)業(yè)平均每增加一個從業(yè)人員，需要配置2萬元資金（固定資產(chǎn)加流動資金），而工業(yè)平均每增加一個從業(yè)人員，則需要配置7萬元資金。第三產(chǎn)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)中投入少、吸收勞動力多的產(chǎn)業(yè)，是當(dāng)前和今后一個時期增長潛力大、可以加快發(fā)展的行業(yè)。
從世界范圍來看，我國第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對不足。無論是第三產(chǎn)業(yè)增加值占國民生產(chǎn)總值的比重，還是第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員占全社會從業(yè)人員的比重，不僅低于世界平均水平，而且也低于發(fā)展中國家的平均水平，我國第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有廣闊的空間。
我國第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足的原因：
一是市場化程度低。在第三產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的許多方面，市場配置資源的基礎(chǔ)性作用尚未得到充分發(fā)揮，市場機(jī)制和市場體系還不健全，政企不分、行業(yè)壟斷、限制經(jīng)營的現(xiàn)象還較多。各級政府管理的服務(wù)價格仍然偏多。
二是產(chǎn)業(yè)化程度低。許多服務(wù)行業(yè)尚未進(jìn)入符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展軌道，福利型、事業(yè)型的第三產(chǎn)業(yè)單位還很多，向經(jīng)營型、企業(yè)型轉(zhuǎn)變的步伐不快。
三是城市化水平低。城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)不合理，能夠享受城市服務(wù)功能的人口比重過低，制約了第三產(chǎn)業(yè)需求的擴(kuò)大。
我國第三產(chǎn)業(yè)存在著巨大的發(fā)展?jié)摿Γ灰覀儾扇≌_的發(fā)展戰(zhàn)略和對策，大力發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)，深化經(jīng)濟(jì)體制改革，克服種種制約因素，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展就會加快，吸收就業(yè)的能力就會進(jìn)一步提高。
加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)擴(kuò)大就業(yè)的指導(dǎo)方針是：
（一）根據(jù)市場需求，因地制宜地發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。各地應(yīng)從實際情況和需要出發(fā)，確定當(dāng)?shù)氐谌a(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)和重點(diǎn)。當(dāng)前應(yīng)以投資少、見效快、效益好、就業(yè)容量大的第三產(chǎn)業(yè)為重點(diǎn)。
（二）大力發(fā)展多種所有制形式的第三產(chǎn)業(yè)。允許個體、民營企業(yè)進(jìn)入更多的第三產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域投資經(jīng)營，鼓勵企事業(yè)單位興辦社會化的服務(wù)業(yè)經(jīng)營實體，按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，積極發(fā)展股份制的服務(wù)企業(yè)。
（三）把增強(qiáng)和完善城市功能與發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)緊密結(jié)合起來。進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，加強(qiáng)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)服務(wù)功能，開拓發(fā)展相關(guān)的第三產(chǎn)業(yè)。
（四）推進(jìn)住房、信息、咨詢、文化、體育、衛(wèi)生、教育、科技等領(lǐng)域里的體制改革，加快有條件的行業(yè)產(chǎn)業(yè)化的步伐，加快有條件的第三產(chǎn)業(yè)單位從福利型、事業(yè)型轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營型、企業(yè)型。
（五）加強(qiáng)對發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)、管理和監(jiān)督。通過制定規(guī)劃，引導(dǎo)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向；制定優(yōu)惠政策，鼓勵第三產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展；制定和執(zhí)行法規(guī)，加強(qiáng)監(jiān)管，維護(hù)第三產(chǎn)業(yè)市場秩序。
二
從全國看，今后發(fā)展?jié)摿^大，能夠吸收就業(yè)較多的第三產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域主要是：
（一）商貿(mào)餐飲業(yè)
包括批發(fā)零售、對外貿(mào)易、餐飲業(yè)等。目前其增加值約占國民生產(chǎn)總值的8.8%，從業(yè)人員約占總就業(yè)的6.6%。
今后發(fā)展?jié)摿^大的是商業(yè)連鎖、物流配送、農(nóng)副產(chǎn)品批發(fā)、進(jìn)出口貿(mào)易、大眾化餐飲、舊貨調(diào)劑等行業(yè)。通過繼續(xù)完善商業(yè)零售和批發(fā)網(wǎng)絡(luò)，加快農(nóng)村和中西部地區(qū)商業(yè)發(fā)展與市場建設(shè)，重點(diǎn)建設(shè)一批綜合性及專業(yè)性的農(nóng)副產(chǎn)品批發(fā)市場，加強(qiáng)“菜籃子”市場建設(shè)、糧食儲備庫建設(shè)和糧食流通通道建設(shè)，深化外貿(mào)體制改革，加快放開外貿(mào)經(jīng)營權(quán)，促進(jìn)服務(wù)貿(mào)易、技術(shù)貿(mào)易與商品貿(mào)易共同發(fā)展等，預(yù)計商貿(mào)餐飲業(yè)年均增長8%左右，每年增加就業(yè)約240萬人。
（二）社區(qū)服務(wù)業(yè)
包括居民生活服務(wù)、社會福利保障、保健衛(wèi)生等。目前其增加值約占國民生產(chǎn)總值的2%，從業(yè)人員約占總就業(yè)的1.7%。
社區(qū)服務(wù)業(yè)以城鎮(zhèn)社區(qū)居民為主要服務(wù)對象，面向社會，服務(wù)社區(qū)，為社區(qū)居民提供便民利民服務(wù)，為特殊群體提供社會福利服務(wù)，為屬地單位提供社會化服務(wù)，具有很大的發(fā)展?jié)摿ΑＭㄟ^鼓勵個體、民營和社會各方面共同興辦，加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)設(shè)施和網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)，重點(diǎn)開拓家庭服務(wù)、維修服務(wù)、上門服務(wù)、接送服務(wù)、幼兒服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)、保健服務(wù)、文娛服務(wù)，促進(jìn)社區(qū)內(nèi)各單位服務(wù)設(shè)施對外開放，實現(xiàn)社會共享等，預(yù)計社區(qū)服務(wù)業(yè)年均增長15%左右，每年新增就業(yè)約170萬人。
（三）公用服務(wù)業(yè)
包括城市公共交通、園林綠化、環(huán)境衛(wèi)生、垃圾和污水處理、市政工程和公用設(shè)施服務(wù)以及供電、供水、供氣、供熱服務(wù)等。目前，其增加值約占國內(nèi)生產(chǎn)總值的1.1%，從業(yè)人員約占總就業(yè)的0.5%。
通過加強(qiáng)市政和環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善城市公共交通服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，改進(jìn)公共電汽車和出租車服務(wù)，在有條件的大城市發(fā)展地鐵、輕軌交通，增強(qiáng)城市道路、排水、污水和垃圾處理、環(huán)衛(wèi)、防洪、照明、公園、綠化等方面的維護(hù)、管理和服務(wù)能力，加快發(fā)展城市供電、供水、供熱、供氣設(shè)施及服務(wù)等，預(yù)計公用服務(wù)業(yè)年均增長15%左右，每年增加就業(yè)約40萬人。
（四）住宅服務(wù)業(yè)
包括住宅經(jīng)營、物業(yè)管理、裝修服務(wù)等。目前其增加值約占國內(nèi)生產(chǎn)總值的1%，從業(yè)人員約占總就業(yè)的0.2%。
發(fā)展的重點(diǎn)是城鎮(zhèn)居民住宅服務(wù)業(yè)。通過加快住房制度改革步伐，推進(jìn)住房商品化，加大經(jīng)濟(jì)適用住房開發(fā)和安居工程實施的力度，建立健全住宅開發(fā)經(jīng)營體系，加強(qiáng)物業(yè)管理，配套發(fā)展裝修服務(wù)，提高實行社會化物業(yè)管理的住房占住房總量的比重，提高裝修服務(wù)的質(zhì)量和水平，預(yù)計住宅服務(wù)業(yè)年均增長15%左右，每年新增就業(yè)約20萬人。
（五）信息服務(wù)業(yè)
包括電信、郵政、廣播影視、計算機(jī)應(yīng)用服務(wù)等。目前其增加值約占國內(nèi)生產(chǎn)總值的1%，從業(yè)人員約占總就業(yè)的0.2%。
通過推進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)信息化，建立全國統(tǒng)一的通信網(wǎng)絡(luò)體系，加強(qiáng)廣播電視網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，發(fā)展計算機(jī)聯(lián)網(wǎng)，完善郵政網(wǎng)絡(luò)，開發(fā)信息資源，拓寬電信、視聽、計算機(jī)應(yīng)用服務(wù)領(lǐng)域，預(yù)計信息服務(wù)業(yè)年均增長20%左右，每年增加就業(yè)約30萬人。
（六）中介服務(wù)業(yè)
包括廣告服務(wù)，會計、審計、法律、工程、管理等咨詢服務(wù)，商品和生產(chǎn)要素市場中介服務(wù)。目前其增加值約占國內(nèi)生產(chǎn)總值的0.4%，從業(yè)人員約占總就業(yè)的0.4%。
通過培育和規(guī)范廣告市場，積極發(fā)展會計和審計咨詢、資產(chǎn)評估、工程與建筑咨詢、科技咨詢、管理咨詢、法律咨詢、統(tǒng)計咨詢、市場調(diào)查等行業(yè)，加快培養(yǎng)會計師、律師等專門人才，規(guī)范發(fā)展代理、代辦、經(jīng)紀(jì)、拍賣等商品市場中介服務(wù)方式，穩(wěn)步發(fā)展貨幣、證券、保險、房地產(chǎn)、勞動力等市場中介服務(wù)，建立健全保險經(jīng)紀(jì)代理等中介人制度，建立和完善社會就業(yè)服務(wù)體系等，預(yù)計中介服務(wù)業(yè)年均增長13%左右，每年增加就業(yè)約30萬人。
（七）運(yùn)輸服務(wù)業(yè)
包括公路、鐵路、航空、水運(yùn)等客貨運(yùn)輸服務(wù)和運(yùn)輸輔助服務(wù)等。目前其增加值約占國內(nèi)生產(chǎn)總值的5.2%，從業(yè)人員約占總就業(yè)的2.8%。
發(fā)展前景好的是公路運(yùn)輸、航空運(yùn)輸、鐵路提速客運(yùn)和重載貨運(yùn)、集裝箱多式聯(lián)運(yùn)等。通過加強(qiáng)交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，培育和規(guī)范運(yùn)輸市場，改進(jìn)運(yùn)輸服務(wù)方式，多方位、多層次地開拓運(yùn)輸業(yè)務(wù)，綜合開發(fā)運(yùn)輸場站和沿線地段等，預(yù)計運(yùn)輸服務(wù)業(yè)年均增長8%左右，每年增加就業(yè)約70萬人。
（八）旅游業(yè)
包括旅館、旅行社、旅游景點(diǎn)以及相關(guān)的交通、餐飲、商業(yè)、娛樂業(yè)。目前其增加值約占國內(nèi)生產(chǎn)總值的1.7%，從業(yè)人員約占總就業(yè)的1%。
我國國內(nèi)旅游和國際旅游發(fā)展的潛力都很大，國內(nèi)旅游發(fā)展的重點(diǎn)是滿足大眾旅游需求。通過加大旅游資源和旅游產(chǎn)品開發(fā)力度，搞好旅游景點(diǎn)和配套設(shè)施建設(shè)，建立健全交通、游覽、住宿、餐飲、購物、娛樂相結(jié)合的旅游服務(wù)體系，加強(qiáng)旅游市場促銷等，預(yù)計旅游業(yè)年均增長15%左右，每年增加約80萬人就業(yè)。
（九）文化、體育產(chǎn)業(yè)
包括娛樂服務(wù)、文化市場、新聞出版和健身服務(wù)、體育市場等。目前其增加值約占國內(nèi)生產(chǎn)總值的0.5%，從業(yè)人員約占總就業(yè)的0.2%。
文化、體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向是，滿足居民文化和體育消費(fèi)需求，培育和規(guī)范文化市場、體育市場。通過深化文化體制改革，開發(fā)文化資源和文化產(chǎn)品，逐步建立符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的現(xiàn)代文化企業(yè)制度；深化體育改革，逐步形成各運(yùn)動項目面向社會、面向市場、良性循環(huán)的運(yùn)行機(jī)制和相應(yīng)的宏觀管理體制，加強(qiáng)社會化體育健身服務(wù)網(wǎng)絡(luò)及設(shè)施建設(shè)，開發(fā)體育競賽和健身服務(wù)項目，培育體育企業(yè)等，預(yù)計文化、體育產(chǎn)業(yè)年均增長15%左右，每年增加就業(yè)約20萬人。
（十）科技教育業(yè)
包括科研和綜合技術(shù)服務(wù)、教育培訓(xùn)等。目前其增加值約占國內(nèi)生產(chǎn)總值的2%，從業(yè)人員約占總就業(yè)的2.3%。
發(fā)展?jié)摿^大的是技術(shù)推廣、科技市場和科技交流服務(wù)業(yè)，環(huán)保、氣象、地震、測繪、海洋、技術(shù)監(jiān)督等綜合技術(shù)服務(wù)業(yè)，多種形式的職業(yè)教育和成人教育，崗位培訓(xùn)、繼續(xù)教育和下崗分流人員再就業(yè)培訓(xùn)，多層次的基礎(chǔ)教育等。通過加速科技進(jìn)步，優(yōu)先發(fā)展教育，深化科技和教育體制改革，加大科技教育投入力度，發(fā)揮科技第一生產(chǎn)力和教育創(chuàng)造“人力資本”的作用，培養(yǎng)大批社會需要的具有一定專業(yè)技能的熟練勞動者和各種實用人才，預(yù)計科技教育業(yè)年均增長6%左右，每年增加約70萬人就業(yè)。
（十一）農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)
包括農(nóng)、林、牧、漁服務(wù)、水利服務(wù)等。目前，其增加值約占國內(nèi)生產(chǎn)總值的0.4%，從業(yè)人員約占總就業(yè)的0.4%。
通過大力發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)，建立健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，推廣科技服務(wù)、信息服務(wù)，改善農(nóng)資、農(nóng)機(jī)、供銷、氣象服務(wù)，加強(qiáng)水利、植保、收割、林業(yè)、畜牧獸醫(yī)、水產(chǎn)等專業(yè)化服務(wù)，培育農(nóng)業(yè)服務(wù)專業(yè)戶，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營等，預(yù)計農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)年均增長10%左右，每年增加就業(yè)約30萬人。
三
加快第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，擴(kuò)大勞動就業(yè)，需要采取以下政策措施：
（一）加大發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的工作力度
計劃部門要把發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)擴(kuò)大就業(yè)作為當(dāng)前一項十分重要的工作來抓，把就業(yè)和再就業(yè)作為宏觀調(diào)控的重要目標(biāo)，把加快第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為發(fā)展計劃的重要內(nèi)容。
加強(qiáng)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和政策的組織制定及實施工作。各級計劃部門應(yīng)有專門機(jī)構(gòu)或?qū)Ｈ素?fù)責(zé)這項工作，與有關(guān)部門共同研究制定發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)、擴(kuò)大就業(yè)、繁榮經(jīng)濟(jì)的政策措施。建立健全第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展信息的監(jiān)測、預(yù)警、預(yù)測和發(fā)布制度。
（二）加強(qiáng)第三產(chǎn)業(yè)設(shè)施建設(shè)
計劃部門要加大鐵路、公路、通信、城市交通、供電、供水、供氣、垃圾和污水處理、住宅開發(fā)、文教等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度，在建設(shè)項目上支持相關(guān)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
（三）增加第三產(chǎn)業(yè)投資
地方計劃部門要會同有關(guān)部門，安排一定的財政資金，作為發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的引導(dǎo)資金，吸引社會資金投入。
向金融部門提供有市場、有效益的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目，增加支持第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的銀行貸款。
鼓勵以股份制、股份合作制、單位和個人投資等形式，動員社會資金發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。
依據(jù)國家外資政策，引導(dǎo)外商直接投資和借用國外貸款投入第三產(chǎn)業(yè)。
（四）深化第三產(chǎn)業(yè)價格與服務(wù)收費(fèi)改革
進(jìn)一步加強(qiáng)和完善公用、公益事業(yè)、中介服務(wù)和各類經(jīng)營服務(wù)收費(fèi)的管理。以《價格法》為依據(jù)，在清理整頓的基礎(chǔ)上，制定服務(wù)價格管理目錄，落實和擴(kuò)大企業(yè)自主定價權(quán)，逐步建立和完善在國家宏觀調(diào)控下主要由市場形成價格的機(jī)制。凡目錄以外的價格必須真正做到企業(yè)自主定價，任何地方和部門都不能層層截留。要規(guī)范價格行為，維護(hù)正常的市場秩序。
加強(qiáng)和改善房地產(chǎn)價格調(diào)控，理順住宅價格構(gòu)成，保持價格合理穩(wěn)定，促進(jìn)住宅服務(wù)業(yè)發(fā)展。
（五）制定鼓勵民營企業(yè)和中小企業(yè)發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的政策
地方計劃部門要會同有關(guān)部門，放寬對民營企業(yè)從事第三產(chǎn)業(yè)的限制，允許民營企業(yè)投資建設(shè)和經(jīng)營城市公用服務(wù)設(shè)施和其它基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施。研究制定鼓勵民營企業(yè)和中小企業(yè)發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的工商、信貸、財稅政策。
（六）搞好城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)
地方計劃部門要會同有關(guān)部門，有計劃地發(fā)展小城鎮(zhèn)，積極建設(shè)中小城市，多層次地加強(qiáng)城鎮(zhèn)功能，促進(jìn)城鎮(zhèn)服務(wù)業(yè)發(fā)展。增加農(nóng)轉(zhuǎn)非計劃指標(biāo)，在有條件的地方，適當(dāng)放寬對中小城市的機(jī)械人口控制。深入進(jìn)行小城鎮(zhèn)綜合改革試點(diǎn)，擴(kuò)大小城鎮(zhèn)戶籍管理改革試點(diǎn)范圍。引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)相對集中發(fā)展。允許一部分農(nóng)民離土離鄉(xiāng)，帶資進(jìn)城建房、建廠、辦店。
（七）加強(qiáng)勞動就業(yè)信息服務(wù)
地方計劃部門要會同勞動保障部門，建立主要地區(qū)和城市的勞動就業(yè)信息聯(lián)網(wǎng)，對產(chǎn)業(yè)和地區(qū)職業(yè)信息的變化進(jìn)行監(jiān)測。對不同類型勞動力就業(yè)實行分類指導(dǎo)。