關于開展區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃工作的指導意見
（１９９９年３月１５日 國家發(fā)展
計劃委員會、財政部、衛(wèi)生部印發(fā)）
根據(jù)《中共中央、國務院關于衛(wèi)生改革與發(fā)展的決定》，為推動全國開展區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃工作，現(xiàn)提出以下指導意見：
一、切實提高認識
建國以來，特別是改革開放以來，我國衛(wèi)生事業(yè)取得了舉世矚目的成績，覆蓋城鄉(xiāng)的衛(wèi)生服務網(wǎng)絡已經(jīng)初步形成，人民的健康水平顯著提高。但是，長期以來我國實行的是與計劃經(jīng)濟相適應的衛(wèi)生管理體制和服務體系，衛(wèi)生機構(gòu)主要按部門、地方的行政隸屬關系設置，實行多部門管理。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和醫(yī)學模式的轉(zhuǎn)變，特別是職工醫(yī)療保障制度改革的發(fā)展，原有體制下形成的衛(wèi)生資源條塊分割、結(jié)構(gòu)不合理、效益不高等問題越來越突出，衛(wèi)生資源短缺與浪費并存，已不適應經(jīng)濟社會發(fā)展和人民群眾醫(yī)療保障的需求。主要表現(xiàn)在：
衛(wèi)生資源的布局和結(jié)構(gòu)不合理。在城鄉(xiāng)配置上，衛(wèi)生資源過多地集中在城市；農(nóng)村衛(wèi)生基礎薄弱，基層衛(wèi)生機構(gòu)服務能力低下，質(zhì)量不高，部分貧困地區(qū)缺醫(yī)少藥。在區(qū)域配置上，一些地區(qū)特別是大中城市衛(wèi)生醫(yī)療機構(gòu)重疊嚴重，職能交叉，自成體系，難以形成區(qū)域內(nèi)資源的合力優(yōu)勢；一些地區(qū)亂辦醫(yī)，盲目發(fā)展，資源過剩和浪費的問題突出。在內(nèi)部結(jié)構(gòu)上，存在著重醫(yī)療、輕防保的問題，在城市大醫(yī)院資源集中，規(guī)模不斷膨脹的同時，一些符合大眾利益、具有更大社會效益的預防保健工作，往往因資源短缺而無法正常開展；中醫(yī)藥事業(yè)基礎仍然薄弱。在醫(yī)療設備配置上，忽視常規(guī)設備投入，重復購置大型設備，造成有限資源的閑置浪費。
衛(wèi)生資源利用效益不高。目前，醫(yī)療機構(gòu)普遍存在著利用效率下降的問題，平均每名醫(yī)生每天承擔門診人次、住院人次較低，部分機構(gòu)人浮于事。近年來全國縣及縣以上醫(yī)院病床利用率持續(xù)下降，１９９７年僅為６１．７％；平均住院日１３．８天，是發(fā)達國家的近２倍，效率明顯偏低。醫(yī)療服務利用相對集中在高級次、高成本的醫(yī)療機構(gòu)，城市大醫(yī)院承擔了大量基層醫(yī)院可以較低成本診治的常見病、多發(fā)病治療工作，基層衛(wèi)生資源閑置，得不到有效利用。由于大城市醫(yī)療服務供給相對大于需求，以及醫(yī)療機構(gòu)補償機制不健全，一些醫(yī)療機構(gòu)為了生存，采用不規(guī)范的競爭手段誘導不合理的醫(yī)療消費，造成大型醫(yī)療設備過度利用和藥品費用的過度上漲。
目前一些與現(xiàn)行醫(yī)療衛(wèi)生管理體制有關的人事政策、分配政策、財政補助政策、價格政策、等級評審政策的負面作用，客觀上也加劇了上述矛盾和問題。
這種衛(wèi)生資源配置的狀況，既不能適應我國疾病結(jié)構(gòu)變化而產(chǎn)生的衛(wèi)生服務需求，又難以提供費用低廉和方便群眾的衛(wèi)生服務，造成有限資源的浪費，加重了國家、企業(yè)和個人的經(jīng)濟負擔，更制約了衛(wèi)生事業(yè)的健康發(fā)展。為了適應新的形勢，配合城鄉(xiāng)醫(yī)療保障制度的建立和完善。迫切需要加快衛(wèi)生管理體制和運行機制的改革。區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃是區(qū)域內(nèi)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃的組成部分，實施區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃是衛(wèi)生改革和發(fā)展的重大舉措，是政府在社會主義市場經(jīng)濟體制下，對衛(wèi)生事業(yè)進行宏觀調(diào)控的重要手段，是區(qū)域內(nèi)合理配置和有效利用衛(wèi)生資源的必然要求。各級政府和各有關部門必須切實提高對區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃工作重要性的認識，在深入調(diào)研、摸清衛(wèi)生資源底數(shù)的前提下，推進此項工作。
二、目標和原則
區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃以滿足區(qū)域內(nèi)全體居民的基本衛(wèi)生服務需求、保護與增進健康為目的，對機構(gòu)、床位、人員、設備、等衛(wèi)生資源進行統(tǒng)籌規(guī)劃，合理配置。它的目標是構(gòu)建與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展水平相適應，有效、經(jīng)濟、公平的衛(wèi)生服務體系和管理體制，改善和提高衛(wèi)生綜合服務能力和資源利用效率。
區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃由政府負責制定并組織實施。區(qū)域內(nèi)各部門、各行業(yè)以及軍隊對地方開放的衛(wèi)生資源全部納入規(guī)劃范圍，個體行醫(yī)以及其他所有制形式的衛(wèi)生資源配置，必須服從規(guī)劃的總體要求。區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃以市（地）行政區(qū)域為基本規(guī)劃單位?？紤]到中心城市的輻射功能，直轄市、計劃單列市、省會城市為特殊的規(guī)劃單位。區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃的周期一般為５年。
開展區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃的基本原則是：
（一）要從國情出發(fā)，與區(qū)域內(nèi)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展水平相適應，與人民群眾的實際健康需求相協(xié)調(diào)。
（二）要優(yōu)先發(fā)展和保證基本衛(wèi)生服務，大力推進社區(qū)衛(wèi)生服務。重點加強農(nóng)村衛(wèi)生和預防保健，重視和發(fā)揮傳統(tǒng)醫(yī)藥在衛(wèi)生服務中的作用。
（三）要符合成本效益，提倡資源共享，提高服務質(zhì)量和效益。通過改革，認真解決資源浪費與不足并存的矛盾。
（四）要加快衛(wèi)生管理體制和運行機制改革，對區(qū)域內(nèi)所有衛(wèi)生資源實行全行業(yè)管理。
（五）要解放思想，實事求是，因地制宜，敢于沖破現(xiàn)有條條框框的束縛，邊規(guī)劃，邊調(diào)整。
三、規(guī)劃編制的內(nèi)容、方法和依據(jù)
（一）區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃編制內(nèi)容包括分析社會經(jīng)濟、居民健康和衛(wèi)生資源狀況，確定主要衛(wèi)生問題，制定規(guī)劃目標和資源配置標準，提出對策措施和實施監(jiān)督評價。
（二）編制區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃需要政府各有關部門通力合作，社會各界共同參與。上下級政府之間和部門之間要進行充分的溝通和協(xié)調(diào)，以求得對重大的問題的共識。
（三）制定區(qū)域衛(wèi)生資源配置標準時應注意以下問題：
１、省級人民政府要根據(jù)本地實際，對本?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）衛(wèi)生資源的配置標準作出具體的量化規(guī)定。在制定配置標準時，要根據(jù)本省不同區(qū)域的具體情況，區(qū)別對待，分類指導。
２、衛(wèi)生機構(gòu)的設置，首先要滿足社區(qū)層次居民衛(wèi)生服務需求，充分體現(xiàn)社區(qū)衛(wèi)生服務的綜合性。在此基礎上，規(guī)劃社區(qū)以上衛(wèi)生機構(gòu)，不要求層層對口。要明確各層次衛(wèi)生機構(gòu)的功能和職責，逐步建立雙向轉(zhuǎn)診制度，引導衛(wèi)生資源向基層流動。
３、衛(wèi)生人力和醫(yī)療床位要改革傳統(tǒng)的配置方法，根據(jù)規(guī)劃期內(nèi)社會經(jīng)濟發(fā)展的水平和居民衛(wèi)生服務的實際需求及變化趨勢確定配置標準，最高限額不得超過居民衛(wèi)生服務實際需要量。在確定結(jié)構(gòu)和比例時，優(yōu)先考慮區(qū)域內(nèi)主要衛(wèi)生問題。
４、衛(wèi)生設備的配置必須與衛(wèi)生機構(gòu)層次、功能相適應，提倡應用適宜技術和常規(guī)設備。大型醫(yī)用設備要按照區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃的要求，嚴格控制總量，合理布局，資源共享。
四、工作要求和政策措施
（一）加強領導
各級政府必須明確實施區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃是政府的責任，要克服畏難情緒、等待觀望情緒、求穩(wěn)怕亂情緒，切實加強對區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃工作的領導，把區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃工作擺上重要的議事日程，列入政府的工作目標。凡是關系到本區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃工作的重大問題，都要經(jīng)政府主持研究和部署。同時要通過政策導向、輿論影響使社會各方面認識區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃工作的意義，加快區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃的實施。
（二）強化全行業(yè)管理
實施區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃，必須深化衛(wèi)生管理體制改革，實行衛(wèi)生全行業(yè)管理。舉辦醫(yī)療機構(gòu)以國家、集體為主，其他社會力量和個人為補充。全行業(yè)管理要求打破現(xiàn)有按部門和行政隸屬關系形成的條塊分割、布局不合理的衛(wèi)生服務體系，按照區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃的總體要求，對區(qū)域內(nèi)衛(wèi)生資源規(guī)劃、審批、調(diào)整、監(jiān)督、評價，依法進行管理。衛(wèi)生行政部門要轉(zhuǎn)變職能，加強對衛(wèi)生全行業(yè)的宏觀管理。
企業(yè)衛(wèi)生機構(gòu)是衛(wèi)生資源的重要組成部分，隨著現(xiàn)代企業(yè)制度建立，要積極推進企業(yè)衛(wèi)生機構(gòu)的社會化。要按照區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃的要求，充分利用現(xiàn)有企業(yè)衛(wèi)生資源，根據(jù)實際情況區(qū)別對待、分類指導。逐步將具備條件的企業(yè)衛(wèi)生機構(gòu)從企業(yè)分離出來，或移交政府管理，或組建獨立的事業(yè)法人。仍保留在企業(yè)的衛(wèi)生機構(gòu)，要合理確定功能和規(guī)模，接受衛(wèi)生部門的行業(yè)管理，在保證本企業(yè)醫(yī)療保健任務的前提下，面向社會服務，納入?yún)^(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃。對于不符合社會需求的部分企業(yè)醫(yī)療機構(gòu)，應在建立現(xiàn)代企業(yè)制度改革過程中，逐步撤并改向。
軍隊對地方開放的衛(wèi)生資源全部納入?yún)^(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃的范圍，接受衛(wèi)生主管部門的行業(yè)管理。
（三）規(guī)劃衛(wèi)生資源總量，調(diào)整布局和結(jié)構(gòu)
通過實施區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃，促進醫(yī)療衛(wèi)生服務供需平衡，引導衛(wèi)生事業(yè)以人民健康需求為導向，走注重質(zhì)量和效益，以內(nèi)涵建設為主的發(fā)展道路，實現(xiàn)健康、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。在衛(wèi)生資源供給大于需求的地區(qū)，要嚴格控制增量，遏制增長勢頭，同時將存量向短缺的地方調(diào)整。在供給小于需求的地區(qū)，要采取適宜政策促進發(fā)展，同時也要注重對布局和結(jié)構(gòu)的合理規(guī)劃和調(diào)整。要建立嚴格的管理程序，今后任何地區(qū)，所有新增衛(wèi)生資源，特別是城市醫(yī)院的設置和改擴建、病床規(guī)模的擴大、大型醫(yī)療設備的購置，無論何種資金渠道，必須按照區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃的要求和管理程序，嚴格審批。
（四）加強社區(qū)衛(wèi)生服務和農(nóng)村衛(wèi)生工作
在資源調(diào)整方向上，要引導衛(wèi)生資源向預防保健、社區(qū)和農(nóng)村流動。要逐步建立和完善具有綜合服務能力、貼近和方便群眾的社區(qū)衛(wèi)生服務，以居民、家庭為服務對象，負責管轄區(qū)內(nèi)的醫(yī)療、預防、保健、康復、健康教育、計劃生育技術服務及轉(zhuǎn)診等工作。在城市要把社區(qū)服務納入社區(qū)綜合服務體系建設并和職工醫(yī)療保障制度改革相銜接，制定合理的財政補助政策、收費標準和管理辦法?，F(xiàn)階段可以有計劃地分流衛(wèi)生技術人員，到社區(qū)開設衛(wèi)生服務網(wǎng)點，逐步納入社區(qū)綜合服務體系。在農(nóng)村，縣、鄉(xiāng)、村三級衛(wèi)生服務網(wǎng)的建設也要納入?yún)^(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃，根據(jù)所承擔的任務，確定布局和規(guī)模，提高服務質(zhì)量和服務能力。要為農(nóng)村培養(yǎng)留得住、用得上的衛(wèi)生技術人員，并建立城市醫(yī)務人員定期到農(nóng)村服務的制度。
（五）加快衛(wèi)生機構(gòu)內(nèi)部運行機制改革
提高區(qū)域衛(wèi)生資源利用效率的基礎是衛(wèi)生機構(gòu)運行機制的改革。要引入競爭機制，讓衛(wèi)生機構(gòu)圍繞質(zhì)量和效率開展競爭，以社會需求和群眾滿意度為評定標準，通過外在的競爭壓力激勵機制，促使衛(wèi)生機構(gòu)優(yōu)化內(nèi)部結(jié)構(gòu)激活效率，按“優(yōu)質(zhì)、高效、低耗”的原則運行。對重復建設導致醫(yī)療服務量長期不足、社會效益和經(jīng)濟收益差的衛(wèi)生機構(gòu)，要根據(jù)實際情況，通過共建、聯(lián)辦、兼并、撤銷或壓縮規(guī)模建制等方式進行調(diào)整。衛(wèi)生機構(gòu)也要減員增效，對富余人員進行合理分流，部分富余人員可經(jīng)培訓轉(zhuǎn)崗到社區(qū)衛(wèi)生服務和衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法隊伍。對難以安置的下崗人員，可參照企業(yè)改革的有關規(guī)定，實行再就業(yè)。
（六）完善配套政策改革
一是要加快人事制度改革，增強衛(wèi)生機構(gòu)用人自主權(quán)，完善專業(yè)技術人員聘任制，實行競爭上崗；要重視全科醫(yī)生的培養(yǎng)和使用。二是要規(guī)范財政資金供應范圍和方式，按照區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃，對政府舉辦的衛(wèi)生機構(gòu)實行分類補助，向預防保健和基層衛(wèi)生服務傾斜。三是完善價格政策，適當降低過高的大型設備檢查治療服務價格，增設并提高部分反映勞務技術的服務收費項目和價格。對基本醫(yī)療、非基本醫(yī)療及特需服務制定不同的作價原則。不同層次醫(yī)療機構(gòu)的價格水平應合理拉開檔次，引導病人合理就診。四是取消現(xiàn)行醫(yī)院、防疫、婦幼機構(gòu)等級評審制度中不符合區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃要求的作法與政策，在深化衛(wèi)生改革和區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃基礎上，規(guī)范和完善衛(wèi)生機構(gòu)等級評審制度。不同層次衛(wèi)生機構(gòu)的設置應符合區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃的要求，消除衛(wèi)生機構(gòu)爭上等級和設施帶來的負面影響。
（七）規(guī)劃與實施調(diào)整并進
實施區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃是在社會主義市場經(jīng)濟條件下衛(wèi)生管理體制改革的新舉措，缺乏成熟的經(jīng)驗。區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃中長期的發(fā)展規(guī)劃，需要隨著經(jīng)濟和社會發(fā)展而不斷地加以調(diào)整和完善。各地要抓住有利時機，盡早啟動區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃工作，對衛(wèi)生資源供需狀況要有一個總體的判斷。對明顯不合理的衛(wèi)生資源配置，要下決心進行調(diào)整，積極探索，勇于實踐，積累經(jīng)驗，穩(wěn)步推進。
五、組織管理
建立由國家發(fā)展計劃委員會牽頭，財政部、衛(wèi)生部、國家中醫(yī)藥管理局等有關部門參加的國家區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃工作小組，負責全國有關區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃工作的組織協(xié)調(diào)、指導實施和監(jiān)督評價。
各省、自治區(qū)、直轄市人民政府建立相應的領導小組，負責本?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃工作，制定本地區(qū)衛(wèi)生資源配置標準，并規(guī)劃跨市（地）級衛(wèi)生資源的配置，指導市（地）開展區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃工作。
各市（地）級人民政府建立由政府領導掛帥，有關部門參加的區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃領導小組。在地方政府的直接領導下，研究制定區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃并負責組織實施。
各市（地）、計劃單列市、省會城市人民政府制定的區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃，須報經(jīng)省人民政府原則同意；直轄市政府要將制定的區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃報國家區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃工作小組備案；省政府要將本省衛(wèi)生資源配置標準報國家區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃工作小組備案并定期通報工作進展情況。
各級政府要高度重視區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃工作，可在試點的基礎上，總結(jié)經(jīng)驗，逐步推開。制定和實施區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃是一項復雜的系統(tǒng)工程，要對規(guī)劃的制定和實施進行監(jiān)督、評價，實行公開評議、公平競爭，依法行政，運行法律、經(jīng)濟和行政手段規(guī)范、管理和保障區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃的健康開展和有效運行。