中共山東省委、山東省人民政府關于深化集體林權制度改革推進現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展的意見
（2008年9月23日 魯發(fā)[2008]14號）
為進一步調動廣大農民群眾和社會各界造林護林、發(fā)展林業(yè)的積極性，解放和發(fā)展林業(yè)生產力，促進生態(tài)文明建設和現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展，增加農民收入，根據《中共中央、國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》 (中發(fā)[2008]10號)。結合我省實際，現(xiàn)就深化集體林權制度改革、加快發(fā)展現(xiàn)代林業(yè)提出如下意見。
一、深刻認識集體林權制度改革的重大意義
改革開放以來，我省認真貫徹落實黨中央、國務院關于加快林業(yè)發(fā)展的一系列方針政策，集體林業(yè)得到長足發(fā)展．生態(tài)環(huán)境明顯改善。農民收入大幅提高。但是，我省部分集體林仍然存在林地使用權和林木所有權不明晰、經營主體不落實、經營機制不靈活、責權利不統(tǒng)一、林業(yè)綜合效益難以充分發(fā)揮等問題，制約了林業(yè)生產力的進一步發(fā)展。要切實解決這些問題，必須深化集體林權制度改革。
集體林權制度改革是穩(wěn)定和完善農村基本經營制度的必然要求，是促進農民就業(yè)增收的戰(zhàn)略舉措，是建設生態(tài)文明的重要內容。是推進現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展的強大動力。通過林權制度改革，讓農民群眾依法享有林地的經營權和林木的所有權、處置權、收益權，激發(fā)廣大農民群眾務林興林的積極性，以實現(xiàn)森林資源的增長和質量的提高，實現(xiàn)資金、技術、勞動力等生產要素優(yōu)化組合，加強森林資源保護和管理，增強森林生態(tài)功能和應對氣候變化的能力。促進人與自然和諧。推動經濟社會可持續(xù)發(fā)展。各級各部門要按照黨中央、國務院要求，充分認識深化集體林權制度改革的重大意義，切實加強領導，抓好貫徹落實，以此推動我省現(xiàn)代林業(yè)又好又快發(fā)展，為建設經濟文化強省提供可靠的生態(tài)支撐。
二、集體林權制度改革的指導思想、基本原則
(一)指導思想。全面貫徹黨的十七大精神，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發(fā)展觀。從我省生態(tài)省建設與再創(chuàng)山東農業(yè)和農村經濟發(fā)展新優(yōu)勢的實際出發(fā)，以改革為動力，以改革促發(fā)展，大力實施以生態(tài)建設為主的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略。不斷創(chuàng)新集體林業(yè)經營的體制機制，依法明晰產權、放活經營、規(guī)范流轉、增加資源、提高效益。進一步解放和發(fā)展林業(yè)生產力，促進傳統(tǒng)林業(yè)向現(xiàn)代林業(yè)轉變，為建設社會主義新農村和構建社會主義和諧社會作出貢獻。
(二)基本原則。堅持社會效益、生態(tài)效益和經濟效益的統(tǒng)一；堅持農村基本經營制度，確保農民平等享有集體林地承包經營權：堅持尊重歷史，確保政策穩(wěn)定性和連續(xù)性；堅持公開、公平、公正，充分尊重農民意愿。依法維護農民切身利益；堅持依法改革，確保改革規(guī)范有序；堅持因地制宜。確保改革符合實際，有力促進現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展和生態(tài)公益事業(yè)建設。
三、集體林權制度改革的范圍、重點和總體目標
(一)范圍和重點。改革的范圍是，農村集體經濟組織所有的林地和林木。改革的重點是，目前仍由農村集體經濟組織經營的商品林、宜林地，特別是宜林荒山荒地(灘)和已經落實經營主體但未按規(guī)定完成造林綠化和管護任務的林地、林木。
(二)步驟和目標。2008年啟動試點，每個設區(qū)的市確定1-2個試點縣(市、區(qū))。2010年初全省展開，年底基本完成明晰產權、明確經營主體的改革任務。到2013年，進一步完善配套政策．健全服務，規(guī)范管理，逐步形成集體林業(yè)良性發(fā)展機制，實現(xiàn)林木資源總量有效增長、農民持續(xù)增收、生態(tài)明顯改善、林區(qū)和諧安全的目標。
四、集體林權制度改革的主要任務
(一)明晰產權。對已劃定的自留山和責任山，以及通過承包、租賃、拍賣等形式依法獲得的集體林地，且按合同履行義務的，其經營權穩(wěn)定不變；合同不完善的予以完善；合同不合法的，要依法妥善處理。由農村集體經濟組織統(tǒng)一經營管理的公益林，保持穩(wěn)定不變，落實生態(tài)效益補償政策和管護措施。
尚未確權到戶的宜林荒山(灘)和商品林，適宜分戶經營的，要按人均分到戶經營。不適宜分戶經營的，應經本集體經濟組織三分之二以上成員或者三分之二以上成員代表同意，可采取按人“分股不分山、分利不分林”的均股均利方式落實產權，并通過拍賣、出租、承包等形式．明確經營主體。本集體經濟組織成員享有承包優(yōu)先權。
山丘地區(qū)林地的承包期為70年，平原地區(qū)林地、林木承包期可與耕地承包30年相一致。承包期內不得隨意變動。“四旁”林木的承包期不少于 10年。承包期屆滿，可以按照國家有關規(guī)定繼續(xù)承包。
(二)勘界發(fā)證。產權明晰、落實經營主體后，要依法進行實地勘界、登記．核發(fā)全國統(tǒng)一式樣的林權證，做到林權登記內容齊全規(guī)范，數(shù)據準確無誤，圖、表、冊一致，人、地、證相符。對集體和個人過去持有的林權有效證明。在本次改革中要登記換發(fā)新版林權證。各級林業(yè)主管部門承辦同級人民政府交辦的林權登記造冊、核發(fā)證書、檔案管理、流轉管理、林地承包爭議仲裁、林權糾紛調處等工作。嚴禁擅自將耕地特別是基本農田改變?yōu)榱值亍?br/> (三)放活經營權。對商品林，農民可依法自主決定經營方向和經營模式，生產的木材自主銷售。對公益林，在不破壞生態(tài)功能的前提下，可依法合理利用林地資源，開發(fā)林下種養(yǎng)業(yè)，利用森林景觀發(fā)展森林旅游業(yè)等。
(四)落實處置權。在不改變林地用途的前提下，林地承包經營權人可依法對擁有的林地承包經營權和林木所有權進行轉包、出租、轉讓、入股、抵押或作為出資、合作條件，可自主確定林權流轉方式、流轉對象和流轉價格，對其承包的林地、林木可依法開發(fā)利用。
(五)保障收益權。農戶承包經營的林地、林木和通過林權流轉的收益，歸農戶所有。集體統(tǒng)一經營林地、林木及對外承包、拍賣、租賃等所獲得的經濟收益或因征收集體所有林地獲得的補助費、補償費等，原則上均分到本集體經濟組織成員或用于本集體經濟組織的公益事業(yè)。征用農民經營的林地，要安排被征林地農民的社會保障費用。經政府劃定的公益林，森林生態(tài)效益補償要落實到經營主體。嚴格禁止亂收費、亂攤派。
(六)落實責任。通過承包、購買、租賃等形式使用集體林地的，都要簽訂書面合同，本著權利與責任對等原則，在保障林權人權利的同時，要明確和落實經營主體在造林育林、保護管理、森林防火、防治有害生物、防止水土流失等方面的責任。基層林業(yè)主管部門要加強對承包合同的規(guī)范化管理，對未按規(guī)定履行義務和責任的，合同一方或林業(yè)主管部門有權督促落實合同義務、履行合同責任；對拒不履行義務和職責造成損失的，要依法追究當事人的責任。
五、完善集體林權制度改革的政策措施
(一)完善林木采伐管理機制。改革商品林采伐限額管理制度．實行林木采伐審批公示制度，簡化審批程序，提供便捷服務。嚴格控制公益林采伐，依法進行撫育和更新性質的采伐。合理控制采伐方式和強度。
(二)規(guī)范林地、林木流轉。在依法、自愿、有償?shù)那疤嵯拢膭町a權明晰的林地使用權和林木所有權通過多種方式有序流轉，流轉雙方應當簽訂書面流轉合同，并到縣級林業(yè)主管部門辦理變更登記手續(xù)。流轉后不得改變林地用途。集體統(tǒng)一經營的山林林權流轉，其流轉方式、基價、收入以及收入的使用、分配等必須提前向村民公示，取得本集體經濟組織三分之二以上成員或者三分之二以上成員代表同意后，方可進行。采取各種方式流轉的林地、林木，其承包期限不得超過原承包期限。積極探索建立林地、林木流轉制度和森林資源資產評估機制，實施林地、林木流轉評估制度，規(guī)范評估行為，維護交易雙方合法權益。
(三)建立支持集體林業(yè)發(fā)展的公共財政制度。各級政府要建立和完善森林生態(tài)效益補償基金制度。尚未建立森林生態(tài)效益補償制度的市、縣 (市、區(qū))，要盡快建立起來，并按國家要求逐步提高森林生態(tài)效益的補償標準。要建立長期穩(wěn)定的林業(yè)投入增長機制，把林區(qū)的交通、供水、供電、通信等基礎設施建設，依法納入相關行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，特別要加大對偏遠山區(qū)林業(yè)基礎設施和荒山綠化的投入。各級財政要安排集體林權制度改革工作專項經費．用于工作培訓、林權爭議調處、勘界登記發(fā)證、檔案管理系統(tǒng)建設等。對財政困難的市、縣(市、區(qū))，省財政要加大轉移支付力度，確保改革順利進行。
(四)健全林業(yè)投融資機制。金融部門要開發(fā)適合林業(yè)特點的信貸產品，拓寬林業(yè)融資渠道。建立健全林權抵押貸款制度，完善林業(yè)貸款財政貼息政策，為林業(yè)發(fā)展營造良好的融資環(huán)境。加快建立政策性森林保險制度，提高林業(yè)抵御自然災害和市場風險的能力。引導鼓勵多種經濟成分參與林業(yè)建設，努力形成政府引導、市場推進、多元投入、社會參與的林業(yè)投融資機制。
(五)加強林業(yè)社會化服務。積極發(fā)展林業(yè)合作組織和專業(yè)協(xié)會，充分發(fā)揮政策咨詢、信息服務、科技推廣、行業(yè)自律等作用。引導和規(guī)范森林資源資產評估、森林經營方案編制等中介服務健康發(fā)展。探索林業(yè)要素交易服務平臺建設，為林農和業(yè)主提供便捷服務。
在全面推進集體林權制度改革的同時，進一步深化國有林場苗圃改革。研究制定國有場圃深化改革、扶持發(fā)展的政策措施，加快國有場圃事業(yè)發(fā)展，為全省生態(tài)環(huán)境建設發(fā)揮示范和引導作用。
六、全面推進現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展
(一)建設比較完備的林業(yè)生態(tài)體系。堅持生態(tài)優(yōu)先原則，以改革為動力。加大投入和工作力度。加快林業(yè)重點工程建設，努力擴大森林資源總量，提高森林質量，增加森林覆蓋率。一是加快實施沿海防護林體系建設工程。按照國家確定的任務，抓好工程落實。到2015年，新建沿海防護林 365萬畝，提高防災減災能力。二是加快實施荒山綠化工程。各級政府要加大荒山綠化投入，制定優(yōu)惠政策。加快荒山綠化步伐。大中型企業(yè)要積極參與荒山造林綠化。綠化荒山投入可按照有關標準列入相關資產成本或者當期費用。對參與荒山綠化的經營主體，可平等享受國家和省有關扶持政策。在按照規(guī)劃完成綠化任務的前提下，給予承包荒山面積在1000畝以上的經營者，不超過3％的林地開發(fā)使用權。到2015年，基本完成荒山綠化任務，實現(xiàn)生態(tài)良好。三是加快實施農田防護林工程。進一步營造高標準農田林網，在風沙區(qū)營造防風固沙林。在不占用耕地和基本農田的前提下，到2015年，新建農田林網面積600萬畝，治理沙化土地 675萬畝，構筑起有效的農業(yè)生態(tài)屏障。四是加快實施城鄉(xiāng)綠化工程。在農村繼續(xù)開展綠化示范村鎮(zhèn)活動，促進社會主義新農村建設。在城市積極推進綠化美化，爭創(chuàng)森林城市和園林城市。到2015年，建成一批國家級森林城市和綠化模范城市、縣 (市、區(qū))，全面提升城鄉(xiāng)綠化水平。五是加快實施濕地和自然保護區(qū)建設工程。加大濕地恢復保護力度，加快森林類型自然保護區(qū)建設。到2015年．全省濕地和森林類型自然保護區(qū)總數(shù)由目前的58個發(fā)展到80個，面積由目前的1682萬畝發(fā)展到 2356萬畝。
通過實施五大林業(yè)重點工程，新增造林889萬畝，新建農田林網600萬畝，森林覆蓋率達到 25％以上，80％的重要濕地、90％的國家和省重點保護物種得到有效保護，形成布局合理、功能穩(wěn)定的林業(yè)生態(tài)體系，為我省經濟社會發(fā)展提供良好的生態(tài)保障。
(二)建設比較發(fā)達的林業(yè)產業(yè)體系?？茖W規(guī)劃林業(yè)產業(yè)，發(fā)揮優(yōu)勢，建設速生豐產用材林、名特優(yōu)新經濟林、木本糧油及生物質能源林基地，大力發(fā)展木材加工、果品儲藏加工、林木種苗、花卉、森林旅游等產業(yè)。培育一批名牌產品和龍頭企業(yè)。繼續(xù)辦好中國(菏澤)林產品交易會等重大林業(yè)會展，積極發(fā)展會展經濟，搭建林產品交易平臺，培育和開拓林產品市場。大力實施“走出去”戰(zhàn)略，擴大林業(yè)對外開放，充分利用國外資源，緩解林產品供需矛盾，滿足經濟社會發(fā)展需要。
(三)建設比較繁榮的生態(tài)文化體系。充分發(fā)揮林業(yè)在生態(tài)文化建設中的重要作用，積極探索生態(tài)文化建設的新路子、新辦法。以森林公園和濕地自然保護區(qū)為依托，積極開展生態(tài)文化主題公園、生態(tài)示范教育基地建設，滿足人民群眾日益增長的生態(tài)文化產品需求。深入開展多種形式的生態(tài)文化活動，提高全民生態(tài)意識。樹立生態(tài)道德觀念，促進生態(tài)文明建設。
(四)建設比較先進的林業(yè)信息網絡體系。建立健全森林資源動態(tài)管理、森林火災防控、林業(yè)有害生物監(jiān)測等森林資源基礎數(shù)據庫及其應用平臺，建立完善林權管理、流轉系統(tǒng)，逐步實現(xiàn)林業(yè)管理的數(shù)字化、網絡化。
七、加強對集體林權制度改革的組織領導
(一)加強領導，落實責任。各級黨委、政府要把集體林權制度改革作為一件大事來抓，精心組織，周密安排。要實行主要領導負責制，層層落實領導責任。建立縣(市、區(qū))直接領導、鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織實施、村組具體操作、部門搞好服務的工作機制，充分發(fā)揮農村基層黨組織的作用。各級領導干部，特別是基層干部，要以身作則，嚴肅工作紀律，及時化解矛盾，維護農村穩(wěn)定，確保林權制度改革順利進行。要制定考核驗收標準，加強年度檢查考核，對成績突出的表彰獎勵，對完不成任務的通報批評。
(二)強化管理。搞好服務。各級林業(yè)主管部門要適應改革新形勢，進一步轉變職能，加強林業(yè)宏觀管理、公共服務、行政執(zhí)法和監(jiān)督。要認真開展調查研究，精心制定改革方案，搞好業(yè)務培訓。加強基層林業(yè)工作機構建設，適應新形勢下林業(yè)改革和發(fā)展的需要。
(三)搞好協(xié)作，密切配合。縣級以上人民政府要成立由政府有關領導牽頭、有關部門參加的集體林權制度改革工作領導小組，建立健全集體林權制度改革工作協(xié)調機制。各有關部門要各司其職，密切配合，通力協(xié)作，積極參與改革，主動支持改革。各群眾團體和社會組織要發(fā)揮各自作用，為推進集體林權制度改革貢獻力量。加強輿論宣傳，努力營造有利于集體林權制度改革的社會氛圍。