江蘇省人民政府關(guān)于深化集體林權(quán)制度改革的實施意見
（蘇政發(fā)〔2008〕100號）
各市、縣人民政府，省各委、辦、廳、局，省各直屬單位：
改革集體林權(quán)制度，是農(nóng)村家庭承包經(jīng)營制度在林業(yè)上的延伸拓展，是對農(nóng)村土地經(jīng)營制度的豐富完善，是促進(jìn)現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收的重要舉措，是建設(shè)生態(tài)文明、推動經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的強(qiáng)大動力。近幾年來，全省各地積極推進(jìn)林權(quán)制度改革，有效地調(diào)動了廣大農(nóng)民和社會力量參與林業(yè)建設(shè)的積極性，促進(jìn)了林業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展，為我省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和生態(tài)省建設(shè)作出了重要貢獻(xiàn)。但部分林業(yè)資源產(chǎn)權(quán)不明晰、經(jīng)營機(jī)制不靈活、利益分配不盡合理現(xiàn)象依然存在。為進(jìn)一步解放和發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)力，建立適應(yīng)現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展要求的集體林權(quán)制度和經(jīng)營機(jī)制，加快綠色江蘇建設(shè)步伐，根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》（中發(fā)〔2008〕10號），結(jié)合江蘇實際，現(xiàn)就深化集體林權(quán)制度改革提出如下實施意見。
一、深化集體林權(quán)制度改革的指導(dǎo)思想、基本原則和總體目標(biāo)
（一）指導(dǎo)思想。全面貫徹黨的十七屆三中全會和省委十一屆五次全會精神，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，緊緊圍繞實現(xiàn)“兩個率先”和綠色江蘇建設(shè)目標(biāo)，不斷創(chuàng)新集體林業(yè)經(jīng)營的體制機(jī)制，進(jìn)一步明晰林地使用權(quán)和林木所有權(quán)，放活林地林木經(jīng)營權(quán)，落實處置權(quán)，保障收益權(quán)，加快林業(yè)發(fā)展步伐，為建設(shè)社會主義新農(nóng)村和構(gòu)建社會主義和諧社會作出積極貢獻(xiàn)。
（二）基本原則。堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，積極穩(wěn)妥推進(jìn)改革，確保規(guī)范操作；堅持統(tǒng)籌兼顧各方面利益，尊重農(nóng)民意愿，確保農(nóng)民得實惠、生態(tài)受保護(hù)；堅持因地制宜，依法辦事，確保改革符合當(dāng)?shù)貙嶋H。
（三）總體目標(biāo)。用2年左右時間，基本完成明晰產(chǎn)權(quán)、落實集體林地使用權(quán)和林木所有權(quán)的改革任務(wù)。在此基礎(chǔ)上，逐步完善政策，建立產(chǎn)權(quán)歸屬清晰、經(jīng)營主體明確、責(zé)權(quán)劃分具體、利益分配合理、流轉(zhuǎn)程序規(guī)范、融資渠道通暢、監(jiān)管服務(wù)到位的集體林權(quán)制度，實現(xiàn)資源增長、林業(yè)增效、農(nóng)民增收、生態(tài)改善的目標(biāo)。
二、深化集體林權(quán)制度改革的主要內(nèi)容
（四）改革的范圍和重點。改革的范圍是：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的林地和林木。改革的重點是：目前仍由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營，以及雖已通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式明確經(jīng)營管護(hù)主體、但尚未明晰初始產(chǎn)權(quán)的集體商品林、宜林地。按照逐級負(fù)責(zé)、分級調(diào)處的原則，積極調(diào)解有爭議的林地和林木權(quán)屬爭議，爭議未解決前暫不納入改革范圍。
（五）明晰產(chǎn)權(quán)。在堅持集體林地所有權(quán)和林地用途不變的前提下，依法將集體統(tǒng)一經(jīng)營的集體林地和林木，通過均股、均利等方式將產(chǎn)權(quán)落實到本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶。對已通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等承包方式明確其他經(jīng)營管護(hù)主體、但尚未明晰本集體經(jīng)濟(jì)組織成員初始產(chǎn)權(quán)的集體林地，應(yīng)當(dāng)按照均股、均利方式將產(chǎn)權(quán)落實到本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。已經(jīng)承包到戶或流轉(zhuǎn)的集體林地，符合法律規(guī)定、承包或流轉(zhuǎn)合同規(guī)范的，要予以維護(hù)；承包或流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范的，要予以完善；不符合法律規(guī)定的，要依法糾正。
已劃定的自留山，由農(nóng)戶長期無償使用，不得強(qiáng)行收回，不得隨意調(diào)整。分包到戶的責(zé)任山，保持承包關(guān)系穩(wěn)定，承包期內(nèi)允許繼承。責(zé)任山承包到期后，可以以均股、均利方式在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)落實產(chǎn)權(quán)，也可以依法繼續(xù)實行家庭承包經(jīng)營，承包期為70年。對面積、界址不清的責(zé)任山，在明晰界址的基礎(chǔ)上完善承包合同，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)。
集體林地林木產(chǎn)權(quán)改革方案，要按照村民民主議事的方式審議通過。在明晰產(chǎn)權(quán)過程中，集體林地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系不能因行政區(qū)劃的調(diào)整而隨意變更。行政區(qū)劃調(diào)整以后合并的村和村民小組，明晰集體統(tǒng)一經(jīng)營的林地林木產(chǎn)權(quán)時，原則上以合并前的村或村民小組為單位進(jìn)行。在農(nóng)村土地二輪承包時，如果是按合并后的村或村民小組確權(quán)、并經(jīng)2/3以上村民或農(nóng)戶同意的，應(yīng)當(dāng)按照合并后的村或村民小組進(jìn)行確權(quán)。
國有林業(yè)場圃、自然保護(hù)區(qū)、森林公園等單位經(jīng)營管理的集體林地林木，要明晰權(quán)屬關(guān)系，依法維護(hù)經(jīng)營區(qū)的穩(wěn)定和林權(quán)權(quán)利人的合法權(quán)益。
（六）勘界發(fā)證。明確林地林木產(chǎn)權(quán)關(guān)系后，要依法進(jìn)行確權(quán)勘界、登記，核（換）發(fā)林權(quán)證書，做到圖、表、冊一致，人、地、證相符。尚存在林權(quán)糾紛的，依法調(diào)處解決后再核發(fā)林權(quán)證。各級林業(yè)主管部門應(yīng)明確專門的林權(quán)管理機(jī)構(gòu)，承辦同級人民政府交辦的林權(quán)登記造冊、核發(fā)證書、檔案管理、流轉(zhuǎn)管理、林地承包爭議仲裁、林權(quán)糾紛調(diào)處等工作。
（七）放活經(jīng)營權(quán)。實行商品林、公益林分類經(jīng)營管理。商品林經(jīng)營者可依法自主決定經(jīng)營方向和經(jīng)營模式，生產(chǎn)的木材自主銷售，按規(guī)定享受國家林業(yè)相關(guān)優(yōu)惠政策；經(jīng)營者自愿按照公益林經(jīng)營的，根據(jù)公益林區(qū)劃界定標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)條件，可依法依規(guī)劃定為公益林，列入森林生態(tài)效益補(bǔ)償范圍。
按照均股、均利方式明晰產(chǎn)權(quán)的集體林地，通過集體民主議事決策程序，可以由集體統(tǒng)一經(jīng)營管理，也可以通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式落實承包經(jīng)營主體，在同等條件下本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先承包權(quán)。為保護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的長期收益，承包經(jīng)營期限應(yīng)合理確定。鼓勵集體經(jīng)濟(jì)組織成立股份合作社、專業(yè)合作社等，對集體林地實行規(guī)模經(jīng)營。
（八）落實處置權(quán)。在不改變林地用途的前提下，林地承包經(jīng)營權(quán)人對擁有的林地承包經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)可依法采取轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，或作為出資、合作條件進(jìn)行開發(fā)利用。流轉(zhuǎn)林地經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)的期限，不得超過承包期的剩余期限。林權(quán)流轉(zhuǎn)要使用林業(yè)部門統(tǒng)一規(guī)范的林地經(jīng)營合同文本，明確權(quán)屬關(guān)系和雙方的權(quán)利與義務(wù)。
（九）保障收益權(quán)。農(nóng)戶承包經(jīng)營林地的收益，歸農(nóng)戶所有。按照均股、均利方式明晰產(chǎn)權(quán)的，集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)將不低于70%的收益平均分配給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，其余要用于集體公益事業(yè)。依法保護(hù)林地承包經(jīng)營者的合法權(quán)益，嚴(yán)禁在林地發(fā)包過程中亂攤派、亂收費(fèi)，變相加重經(jīng)營者負(fù)擔(dān)。
征收農(nóng)戶承包的林地，要依法足額予以補(bǔ)償。任何單位和個人不得貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收林地的補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)。支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的林地補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)的使用和分配，由本集體經(jīng)濟(jì)組織成員討論決定。
三、完善集體林權(quán)制度改革的配套政策
（十）完善林木采伐管理機(jī)制。在堅持森林采伐管理制度的前提下，進(jìn)一步放寬對商品林的采伐管理。對定向培育并達(dá)到一定規(guī)模的工業(yè)原料林經(jīng)營單位，實行采伐限額單列，并予以充分滿足。對農(nóng)戶個人經(jīng)營的商品林，符合采伐條件的，實行即申即批。對成熟的人工商品用材林，在采伐限額內(nèi)優(yōu)先審批。實行林木采伐審批公示制度，簡化審批程序。
（十一）建立森林資源資產(chǎn)評估體系和流轉(zhuǎn)市場。按照國家有關(guān)規(guī)定，抓緊建立森林資源資產(chǎn)評估和監(jiān)督管理制度，加強(qiáng)林地、林木流轉(zhuǎn)管理，建立健全產(chǎn)權(quán)交易平臺，為林權(quán)流轉(zhuǎn)提供規(guī)范化服務(wù)，維護(hù)交易各方合法權(quán)益?？h級以上林業(yè)技術(shù)推廣、林業(yè)科研教學(xué)、森林資源監(jiān)測等單位，可以依法依規(guī)提供森林資源資產(chǎn)評估咨詢服務(wù)。抓緊制定森林資源流轉(zhuǎn)管理辦法，規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，保障公平交易。根據(jù)森林資源分布狀況，建立區(qū)域性森林資源資產(chǎn)流轉(zhuǎn)交易市場，為規(guī)范流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。
（十二）推進(jìn)林業(yè)投融資改革。增加林業(yè)信貸投放，完善林業(yè)貸款財政貼息政策，擴(kuò)大面向農(nóng)戶的林業(yè)小額信貸和聯(lián)保貸款。鼓勵商業(yè)銀行、農(nóng)村信用合作社等金融機(jī)構(gòu)，開發(fā)林權(quán)抵押貸款等適合林業(yè)特點的信貸產(chǎn)品。鼓勵林業(yè)企業(yè)上市融資。林業(yè)部門要做好林權(quán)抵押登記工作，在抵押貸款期間，未經(jīng)抵押權(quán)人同意，不得發(fā)放林木采伐許可證，不予辦理林權(quán)變更手續(xù)。鼓勵保險機(jī)構(gòu)開發(fā)與林業(yè)相關(guān)的保險產(chǎn)品，開展林業(yè)保險試點，將林業(yè)保險納入政策性農(nóng)業(yè)保險，提高林業(yè)經(jīng)營者抵御自然災(zāi)害的能力。
（十三）加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站和林業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站承擔(dān)基層林業(yè)政策宣傳、資源保護(hù)、生產(chǎn)組織、科技推廣和社會化服務(wù)等公益性職能。林業(yè)面積較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可在現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)中心增掛鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站牌子，配備專職或兼職林業(yè)技術(shù)人員，經(jīng)費(fèi)納入地方財政預(yù)算，保證基層林業(yè)技術(shù)隊伍穩(wěn)定。重點培育一批輻射面廣、帶動力強(qiáng)的林業(yè)專業(yè)合作組織和林業(yè)經(jīng)濟(jì)實體，促進(jìn)林業(yè)規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化、集約化經(jīng)營。
（十四）建立支持集體林業(yè)發(fā)展的公共財政制度。各級政府要建立和完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度，按照“誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償”的原則，多渠道籌集森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金。各級財政要按照分級管理、事權(quán)與財權(quán)相匹配的原則，將公益林的規(guī)劃、建設(shè)、保護(hù)和管理經(jīng)費(fèi)納入地方人民政府財政預(yù)算。省財政對省級以上公益林按一定標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)助，市、縣（市、區(qū)）財政根據(jù)實際情況對本級以上公益林予以補(bǔ)助，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況逐步提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。完善支持林業(yè)發(fā)展的財政政策，逐步降低育林基金征收標(biāo)準(zhǔn)。各級政府要將林業(yè)部門行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)納入同級財政預(yù)算，將國有、集體林業(yè)場圃的教育、交通、供水、供電、通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入相關(guān)行業(yè)發(fā)展規(guī)劃。
四、切實提高集體林權(quán)制度改革的組織領(lǐng)導(dǎo)水平
（十五）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。集體林權(quán)制度改革政策性強(qiáng)、涉及面廣、工作量大。各級政府要把深化集體林權(quán)制度改革作為一件重要工作來抓，切實加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。省政府成立省集體林權(quán)制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)研究確定推進(jìn)改革工作的重大事項。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在省林業(yè)局，負(fù)責(zé)日常工作。林區(qū)有關(guān)市、縣（市、區(qū)）也要成立相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)小組和工作班子，制定工作計劃，明確目標(biāo)任務(wù)，擬定實施意見，扎實推進(jìn)改革。各有關(guān)部門要各司其職、密切配合，積極參與改革，形成支持改革的合力。嚴(yán)肅工作紀(jì)律，黨員干部特別是各級領(lǐng)導(dǎo)干部要以身作則，決不允許借改革之機(jī)，為本人和親友謀取私利。集體林權(quán)制度改革的工作經(jīng)費(fèi)納入同級財政預(yù)算，足額落實到位。
（十六）積極穩(wěn)妥推進(jìn)。在搞好調(diào)查摸底充分掌握本地社情、民情、林情的基礎(chǔ)上，科學(xué)制定集體林權(quán)制度改革方案。嚴(yán)格按照法定程序，規(guī)范操作，先易后難，有步驟、分階段推進(jìn)改革。各地可以選擇具有代表性的地方進(jìn)行改革試點，在試點成功基礎(chǔ)上全面推開。
（十七）強(qiáng)化管理服務(wù)。加強(qiáng)宣傳教育，把握正確的輿論導(dǎo)向，提高農(nóng)民的民主意識和法制意識。健全糾紛調(diào)處工作機(jī)制，妥善解決林權(quán)糾紛，及時化解矛盾，維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定。各級林業(yè)主管部門要適應(yīng)改革新形勢，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，加強(qiáng)林業(yè)管理、公共服務(wù)、執(zhí)法監(jiān)督。做好改革過程中檔案的收集整理，保證檔案資料完整、準(zhǔn)確、規(guī)范。加強(qiáng)對深化集體林權(quán)制度改革工作的目標(biāo)考核和督促檢查，確保改革有序推進(jìn)、取得實效。
二○○八年十一月二十四日