內(nèi)蒙古黨委、政府關(guān)于深化集體林權(quán)制度改革的意見
（內(nèi)黨發(fā)〔2008〕16號 2008年9月26日）
林業(yè)是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要公益事業(yè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，在經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展中具有重要地位和作用。集體林業(yè)是我區(qū)林業(yè)的重要組成部分，全區(qū)現(xiàn)有集體林地3.24億畝。實施集體林權(quán)制度改革，是黨中央、國務(wù)院確定的一項重大改革舉措，是深化農(nóng)村牧區(qū)綜合改革的重要內(nèi)容，是對農(nóng)村牧區(qū)家庭承包經(jīng)營制度的豐富和完善，是農(nóng)村牧區(qū)生產(chǎn)關(guān)系的重大變革，是破解“三農(nóng)三牧”問題、促進社會主義新農(nóng)村新牧區(qū)建設(shè)的重要途徑。為全面貫徹落實《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進集體林權(quán)制度改革的意見》（中發(fā)〔2008〕10號）精神，完善林業(yè)經(jīng)營機制，增強林業(yè)發(fā)展動力，發(fā)展現(xiàn)代林業(yè)，落實興林富民政策，推動生態(tài)文明建設(shè)，現(xiàn)就深化我區(qū)集體林權(quán)制度改革提出如下意見。
一、集體林權(quán)制度改革的指導(dǎo)思想、基本原則和總體目標
（一）指導(dǎo)思想。全面貫徹黨的十七大精神，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，實施以生態(tài)建設(shè)為主的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，依法明晰產(chǎn)權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)、落實處置權(quán)、保障收益權(quán)，完善政策，創(chuàng)新機制，進一步解放和發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)力，為建設(shè)生態(tài)文明和構(gòu)建我國北方重要生態(tài)屏障作出貢獻。
（二）基本原則。堅持農(nóng)村牧區(qū)家庭承包經(jīng)營為主的基本經(jīng)營制度，確保農(nóng)牧民平等享有集體林地和林木承包經(jīng)營權(quán)；堅持統(tǒng)籌兼顧，確保農(nóng)牧民得實惠、生態(tài)受保護；堅持尊重農(nóng)牧民意愿，確保農(nóng)牧民的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)，做到公開公平公正；堅持因地制宜、分類指導(dǎo)，確保改革符合當?shù)貙嶋H；堅持依法依規(guī)，確保政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性。
（三）總體目標。用5年時間，基本完成明晰集體林產(chǎn)權(quán)和承包到戶的改革任務(wù)。在此基礎(chǔ)上，逐步建立起產(chǎn)權(quán)歸屬清晰、經(jīng)營主體到位、責權(quán)劃分明確、利益保障嚴格、流轉(zhuǎn)順暢規(guī)范、監(jiān)管服務(wù)有效的集體林業(yè)管理體制和經(jīng)營機制，實現(xiàn)資源增長、生態(tài)改善、產(chǎn)業(yè)壯大、農(nóng)牧民增收、生態(tài)與經(jīng)濟社會和諧發(fā)展的目標。
二、集體林權(quán)制度改革的范圍
集體林權(quán)制度改革的范圍是農(nóng)村牧區(qū)集體所有的商品林、公益林以及旗縣級以上人民政府規(guī)劃的集體宜林地。
各地可根據(jù)生態(tài)狀況和林業(yè)資源條件，堅持分類指導(dǎo)、分區(qū)施策，因地制宜地確定林權(quán)制度改革范圍、改革重點。對于林業(yè)生產(chǎn)條件較好、集體林資源較多的地區(qū)，應(yīng)全面深化集體林權(quán)制度改革，放活經(jīng)營，壯大集體林業(yè)；對于生態(tài)區(qū)位重要、天然次生林較多的地區(qū)，應(yīng)穩(wěn)妥推進集體林權(quán)制度改革，落實經(jīng)營管護責任，合理利用林下資源；對于生態(tài)極度脆弱、以灌木林為主的地區(qū)，應(yīng)努力探索集體林權(quán)制度改革方式，加快林權(quán)登記發(fā)證，加大封禁保護力度，落實管護經(jīng)營主體。
國有林（農(nóng)）場經(jīng)營管理的集體林地、林木和自然保護區(qū)、森林公園、風景名勝區(qū)、河道湖泊、生態(tài)移民遷出區(qū)、擬劃定的沙化土地封禁保護區(qū)以及距離國境線30-50公里范圍等區(qū)域不列入本次改革范圍，但要明晰權(quán)屬關(guān)系，依法維護上述區(qū)域的穩(wěn)定和林權(quán)權(quán)利人的合法權(quán)益。
三、集體林權(quán)制度改革的主要任務(wù)
（一）明晰產(chǎn)權(quán)。在保持集體林地所有權(quán)和林地用途不變的前提下，進一步明晰集體林地的使用權(quán)和林木所有權(quán)，落實和完善以家庭承包經(jīng)營為主體、多種形式并存的集體林業(yè)經(jīng)營機制，確立農(nóng)牧民的經(jīng)營主體地位，依法維護農(nóng)牧民承包的權(quán)利。
對尚未承包到戶的集體林地和林木，可采取以下方式明晰產(chǎn)權(quán)：
1.家庭承包經(jīng)營。這是主要的明晰產(chǎn)權(quán)方式，能承包到戶的都要到戶，將林地使用權(quán)和林木所有權(quán)采取家庭承包經(jīng)營的方式落實到本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)牧戶。本集體經(jīng)濟組織成員平等享有承包權(quán)，按人口折算人均林地面積，以戶為單位進行承包經(jīng)營。
2.聯(lián)戶合作經(jīng)營。對不宜實行家庭承包經(jīng)營的集體林地和林木，依法經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員同意，可將林地和林木評估作價，由本集體經(jīng)濟組織成員聯(lián)戶承包經(jīng)營。
3.股份合作經(jīng)營。對不宜實行家庭承包經(jīng)營的集體林地和林木，依法經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員同意，可將現(xiàn)有林地、林木折股分配給本集體經(jīng)濟組織成員均等持有，確定經(jīng)營主體，實行股份合作經(jīng)營，收益按股分配。
4.其他承包經(jīng)營方式。對不宜實行家庭承包經(jīng)營的集體林地和林木，依法經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員同意，可將林地和林木評估作價，采取招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包，本集體經(jīng)濟組織成員依法享有優(yōu)先承包權(quán)。
5.集體統(tǒng)一經(jīng)營。村集體經(jīng)濟組織可保留少量的集體林地和林木，由本集體經(jīng)濟組織依法實行民主經(jīng)營管理。
對已承包到戶和流轉(zhuǎn)的集體林地和林木，要進一步穩(wěn)定和完善承包關(guān)系：
1.自留山穩(wěn)定不變。對已經(jīng)劃定的自留山實行“增人不增地、減人不減地”的政策，由農(nóng)牧戶長期無償使用，允許繼承，不得擅自收回或調(diào)整。自留山上的林木除劃分時對原有林木另有約定外，一律歸農(nóng)牧戶所有，允許出售和轉(zhuǎn)讓。
2.穩(wěn)定和完善“三定”以來的承包經(jīng)營關(guān)系。對以家庭承包方式承包到戶的集體林地和林木，上一輪承包到期后，可直接續(xù)包，并完善承包手續(xù)。對以其他方式承包的，凡符合法律規(guī)定，程序合法，合同規(guī)范，合同雙方依法履行的，要予以維護；對承包合同不規(guī)范的，本集體經(jīng)濟組織多數(shù)成員沒有意見且合同雙方愿意繼續(xù)履行合同的，可在協(xié)商的基礎(chǔ)上，依法完善合同；對程序不合法、合同權(quán)利義務(wù)不對等、群眾反映強烈、雙方協(xié)商不成的，或承包方?jīng)]有履行合同的，應(yīng)依法修改或終止合同，重新確定承包經(jīng)營關(guān)系。
3.完善有償流轉(zhuǎn)經(jīng)營關(guān)系。對通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式有償流轉(zhuǎn)的集體林地和林木，凡符合法律法規(guī)和政策規(guī)定，流轉(zhuǎn)程序合法、合同規(guī)范并依法履行的，要予以維護；對不符合法律法規(guī)和政策規(guī)定，嚴重侵害集體和農(nóng)牧民利益，多數(shù)群眾有意見的，可依照有關(guān)法律規(guī)定，調(diào)整原流轉(zhuǎn)合同或通過司法程序妥善處理。
林地的承包經(jīng)營期限為70年。承包期內(nèi)允許繼承，承包期屆滿，可以由林地承包經(jīng)營權(quán)人按照國家有關(guān)規(guī)定繼續(xù)承包。無論采用何種形式改革，都要制定承包方案，經(jīng)村民會議三分之二以上成員同意后實施。
妥善解決有爭議的林地和林木。按照分級負責、依法調(diào)處的原則，對權(quán)屬不清以及有爭議的集體林地和林木，要積極調(diào)處解決，糾紛解決后再落實經(jīng)營主體。
（二）登記發(fā)證。產(chǎn)權(quán)明晰后，要依法依規(guī)進行勘驗登記，按照林權(quán)證的發(fā)放程序和方法，核發(fā)全國統(tǒng)一式樣的林權(quán)證，做到登記發(fā)證內(nèi)容齊全規(guī)范，數(shù)據(jù)準確無誤，圖、表、冊一致，人、地、證相符，并建立林權(quán)檔案。核發(fā)和換發(fā)新林權(quán)證后，原有的權(quán)屬證書要依法變更或注銷，確保一地一證。各級林業(yè)主管部門要切實加強資源林政管理機構(gòu)和隊伍建設(shè)，強化林權(quán)管理工作，承辦同級人民政府交辦的林權(quán)登記造冊、核發(fā)證書、檔案管理、流轉(zhuǎn)管理、林地承包爭議仲裁、林權(quán)糾紛調(diào)處等工作。
（三）放活經(jīng)營權(quán)。實行公益林、商品林分類經(jīng)營管理。對商品林，農(nóng)牧民可依法自主決定經(jīng)營方向和經(jīng)營模式，生產(chǎn)的木材自主銷售，開發(fā)林下種養(yǎng)業(yè)。對公益林，在保障生態(tài)功能的前提下，允許依法合理開發(fā)利用林地資源，利用森林景觀發(fā)展森林旅游業(yè)等。
（四）落實處置權(quán)。在不改變林地用途的前提下，林地承包經(jīng)營權(quán)人可依法對擁有的林地承包經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)進行轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押、擔?；蜃鳛楹腺Y、合作的條件，對其承包的林地、林木可依法開發(fā)利用。
（五）保障收益權(quán)。農(nóng)牧戶承包經(jīng)營林地的收益，一律歸農(nóng)牧戶所有。征收集體所有的林地，用地單位要依照國家有關(guān)規(guī)定足額支付林地補償費、林木補償費、安置補助費和地上附著物補償費，安排被征收林地農(nóng)牧民的社會保障費用。經(jīng)政府劃定為公益林的集體林，已承包到農(nóng)牧戶的，森林生態(tài)效益補償費要落實到戶。集體宜林地落實經(jīng)營主體后，可按當?shù)亓謽I(yè)發(fā)展規(guī)劃納入國家重點林業(yè)工程和地方造林綠化工程項目。依法制止和查處亂收費、亂攤派行為，減輕農(nóng)牧戶負擔，切實保障承包經(jīng)營權(quán)人的收益權(quán)。
（六）落實責任。嚴格依照農(nóng)村土地承包法有關(guān)規(guī)定，依法規(guī)范承包行為。產(chǎn)權(quán)落實后，應(yīng)簽訂書面承包合同，明確宜林地造林和跡地更新的責任，并限期造林和更新；落實造林育林、保護管理、森林防火、病蟲害防治等責任，促進森林資源可持續(xù)經(jīng)營。旗縣級林業(yè)主管部門要加強對集體林地和林木承包合同的規(guī)范化管理。
四、完善有關(guān)政策措施
（一）完善林木采伐管理。改進商品林采伐限額管理辦法，確保經(jīng)營主體享有充分的處置權(quán)。以旗縣為單位編制的集體商品林采伐限額，允許跨年度使用。商品林撫育間伐胸徑10厘米以下林木不占用商品材計劃指標。在非規(guī)劃林地上培育的人工商品林采伐，不納入采伐限額管理范圍。編制年森林采伐限額時，要足額滿足商品林經(jīng)營者依據(jù)森林經(jīng)營方案確定的采伐指標。速生豐產(chǎn)林、工業(yè)原料林的采伐年齡由經(jīng)營者自主確定。林業(yè)部門要加強指導(dǎo)和服務(wù)，組織集體林承包經(jīng)營者以戶、聯(lián)戶或經(jīng)營單位編制森林經(jīng)營方案，按照森林經(jīng)營方案確定的采伐量、采伐方式和采伐年度自主安排采伐，生產(chǎn)的木材自主銷售，采伐限額指標優(yōu)先予以保障。大力支持灌木商品林資源培育、經(jīng)營和采伐利用，提高經(jīng)營效益。
公益林只能進行撫育和更新性質(zhì)的采伐，對長勢衰退的灌木公益林可有計劃地進行平茬復(fù)壯。在有灌溉條件的地區(qū)，農(nóng)田防護林楊樹副林帶更新采伐最低年限為12年。
嚴格執(zhí)行林木采伐公示制度，將分配下達的采伐計劃指標、批準采伐的農(nóng)戶、單位及采伐數(shù)量納入政務(wù)公開、村務(wù)公開內(nèi)容，接受群眾監(jiān)督。簡化采伐審批程序，承包經(jīng)營權(quán)人可直接向旗縣林業(yè)主管部門申請林木采伐許可證。
（二）規(guī)范集體林地和林木流轉(zhuǎn)。產(chǎn)權(quán)明晰后，按照依法、自愿、有償、規(guī)范的原則，林地承包經(jīng)營權(quán)人在承包期內(nèi)可通過轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等多種方式流轉(zhuǎn)林地使用權(quán)和林木所有權(quán)。流轉(zhuǎn)期限不得超過承包期的剩余期限，流轉(zhuǎn)后不得改變林地用途。流轉(zhuǎn)雙方當事人應(yīng)當憑合法有效的林權(quán)證和其他相關(guān)材料，依法簽訂書面流轉(zhuǎn)合同。未取得林權(quán)證已經(jīng)合理流轉(zhuǎn)的，只要權(quán)屬清晰，可以憑林權(quán)登記申請和流轉(zhuǎn)合同等相關(guān)材料，經(jīng)依法審查合格后，按規(guī)定程序辦理林權(quán)登記，核發(fā)林權(quán)證。以轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式進行流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當報發(fā)包方備案；以轉(zhuǎn)讓方式進行流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當經(jīng)發(fā)包方同意。具體流轉(zhuǎn)管理辦法由自治區(qū)人民政府另行制定。
集體統(tǒng)一經(jīng)營管理的林地和林木需要流轉(zhuǎn)的，其流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)基價、流轉(zhuǎn)收益的使用和分配等應(yīng)在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)提前公示，依法經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員同意后，報蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府批準，流轉(zhuǎn)合同應(yīng)當報旗縣級林業(yè)主管部門備案，并辦理林權(quán)變更登記手續(xù)。流轉(zhuǎn)的收益應(yīng)納入集體財務(wù)管理，用于本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員分配和公益事業(yè)。
統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局，培育建立林業(yè)要素市場等林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)平臺，規(guī)范交易行為，為廣大農(nóng)牧民和林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者提供林業(yè)法律政策、林業(yè)科技和實用技術(shù)、森林資源資產(chǎn)評估、森林資源資產(chǎn)抵押貸款、林地和林木產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)等方面的信息咨詢服務(wù)。各級林業(yè)主管部門要與有關(guān)部門協(xié)調(diào)配合，加強對林業(yè)要素市場的監(jiān)管。
（三）建立支持集體林業(yè)發(fā)展的公共財政制度。各級政府要擴大公益林補償范圍，逐步提高公益林補償標準。同時，按照“誰開發(fā)誰保護、誰破壞誰恢復(fù)、誰受益誰補償”的原則，加快建立森林生態(tài)效益補償基金，形成各級財政補償和受益者補償相結(jié)合，多渠道籌集公益林補償資金的機制。森林生態(tài)效益補償基金的具體管理辦法由自治區(qū)林業(yè)主管部門和財政主管部門制定，報自治區(qū)人民政府批準后實施。各級財政要切實加大對林業(yè)事業(yè)的支持力度，建立造林、撫育、保護、管理投入的補貼制度，對森林防火、病蟲害防治、林木良種、薪炭林和沼氣建設(shè)給予補貼，對森林撫育、木本糧油、生物質(zhì)能源林、珍貴樹種、大徑材培育和林業(yè)重點產(chǎn)業(yè)基地等給予扶持。改革育林基金管理辦法，逐步降低育林基金征收比例，規(guī)范用途，將林業(yè)部門行政事業(yè)經(jīng)費納入各級財政預(yù)算。森林防火、病蟲害防治以及林業(yè)行政執(zhí)法體系等方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要納入各級政府基本建設(shè)規(guī)劃，林區(qū)的交通、供水、供電、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要依法納入相關(guān)行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，特別是要加大對偏遠山區(qū)、沙區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)林業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入。集體林權(quán)制度改革工作經(jīng)費，由盟市、旗縣財政共同承擔，自治區(qū)財政給予適當補助。對財政困難的縣鄉(xiāng)，自治區(qū)財政要加大轉(zhuǎn)移支付力度。
（四）加強對林業(yè)發(fā)展的金融和保險支持。加大林業(yè)信貸投放，完善林業(yè)貸款財政貼息政策。不斷完善林業(yè)信貸擔保方式，健全林權(quán)抵押貸款制度。按照承包經(jīng)營者的委托，森林資源資產(chǎn)評估機構(gòu)對提出貸款要求所抵押的林木進行資產(chǎn)評估，金融部門合理確定林權(quán)抵押信貸的標準抵押率，開展林權(quán)抵押小額信貸。保險部門應(yīng)擴大森林資源資產(chǎn)保險的新品種，提高農(nóng)牧民抵御森林火災(zāi)、森林病蟲害和其他自然災(zāi)害的抗風險能力。
（五）完善林業(yè)社會化服務(wù)體系。加快發(fā)展林業(yè)專業(yè)合作組織，扶持培育一批輻射面廣、帶動力強的龍頭企業(yè)，促進林業(yè)規(guī)?；藴驶?、集約化經(jīng)營。發(fā)展林業(yè)專業(yè)協(xié)會，充分發(fā)揮政策咨詢、信息服務(wù)、科技推廣、行業(yè)自律、依法維權(quán)等作用。引導(dǎo)和規(guī)范森林資源資產(chǎn)評估、森林經(jīng)營方案編制等中介服務(wù)機構(gòu)發(fā)展。
五、集體林權(quán)制度改革的保障措施
（一）加強領(lǐng)導(dǎo)，明確責任。集體林權(quán)制度改革事關(guān)農(nóng)村牧區(qū)發(fā)展與穩(wěn)定的大局，涉及面廣、政策性強，各級黨委、政府要高度重視，切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)，實行主要領(lǐng)導(dǎo)負責制，層層落實領(lǐng)導(dǎo)責任。各級黨委、政府要成立集體林權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組及辦事機構(gòu)，加強領(lǐng)導(dǎo)、組織和協(xié)調(diào)等工作。建立旗縣直接領(lǐng)導(dǎo)、蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織實施、嘎查村具體操作、部門搞好服務(wù)的工作運行機制，精心組織，周密安排，確保改革穩(wěn)步推進。嚴格執(zhí)行《森林法》、《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》、《合同法》和《村民委員會組織法》等法律規(guī)定，在堅持改革基本原則的前提下，鼓勵各地積極探索，確保改革符合實際，取得實效。各級組織、宣傳和發(fā)展改革、財政、林業(yè)、農(nóng)牧業(yè)、國土資源、民政、監(jiān)察、審計、檔案、金融、保險等相關(guān)部門和單位要各負其責，密切配合，積極支持改革。
（二）宣傳發(fā)動，維護穩(wěn)定。各級黨委、政府在推進改革的過程中，要加強宣傳教育，把握正確的輿論導(dǎo)向，讓農(nóng)牧民充分認識和了解改革的目的意義、方法步驟、主要內(nèi)容等。要始終把農(nóng)村牧區(qū)穩(wěn)定和維護森林資源安全貫穿于改革的全過程，以穩(wěn)定保改革，以改革促發(fā)展。堅決杜絕借改革之名，侵占毀壞集體林地和林木、侵占國有林地和林木。各級政府要高度重視林權(quán)糾紛調(diào)處工作，切實加強涉林信訪和林改矛盾糾紛的排查調(diào)處，及時處理改革中出現(xiàn)的矛盾糾紛。各級林業(yè)部門要加強對各級領(lǐng)導(dǎo)干部、林改工作人員和農(nóng)村牧區(qū)基層干部的培訓(xùn)，強化調(diào)度、統(tǒng)計、檢查、督導(dǎo)和檔案管理工作。
（三）嚴肅紀律，規(guī)范操作。集體林權(quán)制度改革涉及廣大農(nóng)牧民的切身利益，必須做到公開、公正、公平，決不允許暗箱操作，損害群眾利益。各級干部特別是領(lǐng)導(dǎo)同志要以身作則，清正廉潔，依法依紀履行公職，決不允許在改革中利用職權(quán)為本人和親友牟取私利，與農(nóng)牧民爭利。
（四）加強管理，改進服務(wù)。各級林業(yè)主管部門要進一步轉(zhuǎn)變職能，加強林業(yè)宏觀管理、公共服務(wù)、行政執(zhí)法和監(jiān)督，改進服務(wù)方式。要編制林地保護利用規(guī)劃，嚴格保護林地資源。要認真總結(jié)林業(yè)綜合行政執(zhí)法試點經(jīng)驗，加強和完善林業(yè)執(zhí)法工作。要健全政府主導(dǎo)、群防群治的森林防火、防病蟲害、防亂砍濫伐的工作機制，完善公共服務(wù)體系。認真執(zhí)行自治區(qū)黨委、政府《關(guān)于深化改革加快林業(yè)發(fā)展的決定》，切實加強林業(yè)工作站等基層林業(yè)工作機構(gòu)建設(shè)，解決人員編制，工作經(jīng)費納入同級財政預(yù)算。蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站工作經(jīng)費要列入旗縣級財政預(yù)算，確保其工作正常運行。