中共株洲市委、株洲市人民政府關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的實(shí)施意見
（株發(fā)〔2008〕11號 2008年12月8日）
為加快林業(yè)發(fā)展，完善林權(quán)制度，推進(jìn)社會主義新農(nóng)村和“兩型社會”建設(shè)，根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》（中發(fā)〔2008〕10號）、《中共湖南省委湖南省人民政府關(guān)于深化集體林權(quán)制度改革的意見》（湘發(fā)〔2007〕15號）和《湖南省人民政府關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的實(shí)施意見》（湘政發(fā)〔2008〕29號）精神，特制定以下實(shí)施意見。
一、集體林權(quán)制度改革的指導(dǎo)思想、基本原則和總體目標(biāo)
（一）指導(dǎo)思想。全面貫徹黨的十七大和十七屆三中全會精神，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，大力實(shí)施以生態(tài)建設(shè)為主的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，不斷創(chuàng)新林業(yè)發(fā)展的體制機(jī)制，依法明晰產(chǎn)權(quán)、放活經(jīng)營、規(guī)范流轉(zhuǎn)、減輕稅費(fèi)，促進(jìn)傳統(tǒng)林業(yè)向現(xiàn)代林業(yè)轉(zhuǎn)變。
（二）基本原則。堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，確保農(nóng)民平等享有集體林地承包經(jīng)營權(quán)；堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧各方利益，確保農(nóng)民得實(shí)惠、生態(tài)受保護(hù)、林業(yè)得發(fā)展；堅(jiān)持尊重農(nóng)民意愿，確保農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)；堅(jiān)持依法辦事，確保改革規(guī)范有序；堅(jiān)持分類指導(dǎo)，確保改革符合實(shí)際。
（三）總體目標(biāo)。力爭到2010年8月底，基本完成明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶的主體改革任務(wù)，實(shí)現(xiàn)資源增長、農(nóng)民增收、生態(tài)良好、林區(qū)和諧的目標(biāo)。
二、集體林權(quán)制度改革的主要內(nèi)容
（一）明晰產(chǎn)權(quán)。依法將林地承包經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)通過家庭承包方式落實(shí)到本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶，確立農(nóng)民作為林地承包經(jīng)營權(quán)人的主體地位。對不宜實(shí)行家庭承包經(jīng)營的林地，依法經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員同意，可以通過均股、均利等其他方式落實(shí)產(chǎn)權(quán)。村、組集體經(jīng)濟(jì)組織可視情況保留林地總面積10％以內(nèi)的集體林地，由本集體經(jīng)濟(jì)組織依法實(shí)行民主經(jīng)營管理。
承包到戶的責(zé)任山，保持承包關(guān)系的穩(wěn)定。林地的承包期為70年，承包期屆滿，可以按照國家有關(guān)政策繼續(xù)承包。責(zé)任山面積、四至界線不清楚的，要明晰確認(rèn)。農(nóng)戶不愿意繼續(xù)承包的，交回集體經(jīng)濟(jì)組織。
已經(jīng)劃定的自留山由農(nóng)戶長期無償使用，不得強(qiáng)行收回，不得隨意調(diào)整。林業(yè)“三定”時自留山、責(zé)任山已“兩山并一山”的，可按林業(yè)“三定”政策予以區(qū)分，不能區(qū)分的，按責(zé)任山的形式予以確權(quán)發(fā)證。
農(nóng)戶舉家遷移，戶籍未變更的，其自留山和責(zé)任山維持不變；戶籍變更未轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，在遷入地未取得承包地，其自留山和責(zé)任山可以繼續(xù)保留；遷移到設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，其自留山應(yīng)當(dāng)歸還集體經(jīng)濟(jì)組織，責(zé)任山在承包期滿后歸還集體經(jīng)濟(jì)組織。
對農(nóng)民主要收入來源于山林的未承包到戶的集體山林，原則上按人口落實(shí)到農(nóng)戶承包經(jīng)營。對城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的山林、非農(nóng)民主要收入來源的山林、其它不宜實(shí)行家庭承包經(jīng)營的山林和經(jīng)營效益好、群眾滿意的集體林場，依法經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員同意，也可采取均股、均利等方式落實(shí)產(chǎn)權(quán)。
對林改前已經(jīng)流轉(zhuǎn)的集體山林，凡合同規(guī)范、合法并在合同期內(nèi)的，要予以維護(hù)；對合同不規(guī)范、群眾意見較大又在合同期內(nèi)的，要予以完善；對不符合法律規(guī)定的合同，要依法糾正。
集體林權(quán)明晰方式及承包方案，按照《農(nóng)村土地承包法》的有關(guān)規(guī)定，須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意。對于采取均股、均利形式經(jīng)營的，財務(wù)要單獨(dú)核算，公開透明，70％以上的收益按山林面積或者股份分配。
自然保護(hù)區(qū)、森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)等單位經(jīng)營管理的集體林地、林木，要明晰權(quán)屬關(guān)系。國有山林，要穩(wěn)定權(quán)屬，憑原林權(quán)證換發(fā)新證。對權(quán)屬有爭議的林地、林木，要依法調(diào)處，糾紛解決后再落實(shí)經(jīng)營主體。各級林業(yè)、檔案管理部門和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村要切實(shí)建立健全林權(quán)檔案，共同做好林權(quán)改革檔案管理工作。
（二）落實(shí)處置權(quán)。林地承包經(jīng)營權(quán)利人可依法對擁有的林地承包經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或作為出資、合作條件，對其承包的林地、林木可依法合理開發(fā)利用。按照采伐量小于生長量的原則，按鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村編制森林經(jīng)營方案，合理確定年采伐量。村、組在林地發(fā)包時，要保留適當(dāng)?shù)姆阑鸶綦x帶建設(shè)用林地?？h市區(qū)要按照國家批準(zhǔn)的森林采伐限額及上級下達(dá)的年度采伐計(jì)劃分配采伐指標(biāo)，分配結(jié)果要接受群眾監(jiān)督。
（三）放活經(jīng)營權(quán)。實(shí)行商品林、公益林分類經(jīng)營管理。對商品林，農(nóng)民可依法自主決定經(jīng)營方向和經(jīng)營模式。對公益林，在不破壞生態(tài)功能的前提下，可合理發(fā)展林下種養(yǎng)業(yè)、森林旅游業(yè)等。
（四）保障收益權(quán)。農(nóng)戶經(jīng)營自留山、責(zé)任山的合法收益歸農(nóng)戶所有。征收集體所有的林地，要依法足額及時支付各種補(bǔ)償費(fèi)用，安排被征林地農(nóng)民的社會保障費(fèi)用。經(jīng)政府劃定的公益林，已承包到戶的，森林生態(tài)效益補(bǔ)償直接發(fā)放到戶；未承包到戶的，森林生態(tài)效益補(bǔ)償也要落實(shí)到本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。
規(guī)范木竹產(chǎn)品稅費(fèi)征收管理。對林業(yè)生產(chǎn)者銷售自產(chǎn)的屬于初級農(nóng)產(chǎn)品范圍的木竹產(chǎn)品免征增值稅；對企事業(yè)單位從事符合國家稅收法律規(guī)定范圍內(nèi)林木的培育和種植、林產(chǎn)品的采集所得免征企業(yè)所得稅。對撫育間伐材、人工培育的三年生以下的苗木、經(jīng)濟(jì)林產(chǎn)品、生產(chǎn)林化產(chǎn)品的原料、不以原木原竹為原料的林副產(chǎn)品、農(nóng)民經(jīng)批準(zhǔn)采伐自用的木竹免征育林基金。取締所有違法違規(guī)的木竹收費(fèi)項(xiàng)目。市監(jiān)察、審計(jì)、林業(yè)、財政、物價、稅務(wù)等部門應(yīng)開展涉林稅費(fèi)檢查，對違規(guī)收費(fèi)全額收繳財政，并對相關(guān)責(zé)任人依法給予處分。
（五）落實(shí)責(zé)任。承包集體林地，要按照《農(nóng)村土地承包法》的有關(guān)規(guī)定簽訂書面承包合同，明確規(guī)定并落實(shí)承包方的造林育林、保護(hù)管理、森林防火、林業(yè)有害生物防治等責(zé)任。縣級以上人民政府林業(yè)行政主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)林地承包合同管理工作。承包人承包林地以后三年內(nèi)不育林造林的，發(fā)包方有權(quán)收回林地承包經(jīng)營權(quán)。
三、集體林權(quán)制度改革的政策措施及配套改革
（一）完善林木采伐管理制度。實(shí)行木材采伐指標(biāo)分配公示制度，改革商品林采伐限額管理辦法，實(shí)行商品林采伐指標(biāo)年度結(jié)轉(zhuǎn)滾動使用政策。簡化林木采伐審批程序，堅(jiān)持憑林權(quán)證申請林木采伐許可證。
（二）規(guī)范森林資源流轉(zhuǎn)。嚴(yán)格執(zhí)行《湖南省森林資源流轉(zhuǎn)辦法》，國有森林的林木所有權(quán)和林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，要從嚴(yán)控制，特殊情況確需流轉(zhuǎn)的，必須進(jìn)行森林資源資產(chǎn)評估，防止國有資產(chǎn)流失。國有、集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營管理的森林資源流轉(zhuǎn)，應(yīng)當(dāng)采取公開拍賣、招標(biāo)的方式，不具備公開拍賣、招標(biāo)條件的，可以采取競爭性談判、協(xié)商等方式進(jìn)行。自留山、責(zé)任山的初始承包關(guān)系不因流轉(zhuǎn)而改變，流轉(zhuǎn)期限不得超過經(jīng)營承包期剩余期限。建立林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易中心（要素市場），促進(jìn)林業(yè)生產(chǎn)要素合理配置和森林資源資產(chǎn)合法、有序流轉(zhuǎn)。組建以現(xiàn)有森林資源調(diào)查技術(shù)隊(duì)伍為基礎(chǔ)的森林資源資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)，森林資源資產(chǎn)評估收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)按照有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
（三）建立支持林業(yè)發(fā)展的公共財政制度。建立地方公益林補(bǔ)償基金，逐步提高森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。各級政府要將林業(yè)部門行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)納入財政預(yù)算。森林防火、林業(yè)有害生物防治以及林業(yè)行政執(zhí)法、林區(qū)的交通、供水、供電、通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)依法納入各級政府和相關(guān)行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，加大對偏遠(yuǎn)山區(qū)和國有林場、森林公園、自然保護(hù)區(qū)林業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入。對林區(qū)無田、少田貧困林農(nóng)進(jìn)行補(bǔ)助。
（四）推進(jìn)林業(yè)投融資改革。加大林業(yè)信貸投放力度。林業(yè)、財政、金融等部門要按照省《森林資源資產(chǎn)抵押貸款管理辦法》健全林權(quán)抵押貸款制度，完善林業(yè)貸款財政貼息政策和林業(yè)貸款擔(dān)保方式，優(yōu)化貸款審批程序。建立政策性森林保險制度。
（五）建立健全林業(yè)社會化服務(wù)體系。組建林業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，引導(dǎo)林農(nóng)采取家庭聯(lián)合經(jīng)營、股份合作制等形式，組建新的林業(yè)經(jīng)營實(shí)體。鼓勵龍頭企業(yè)與林農(nóng)建立起“公司＋基地＋農(nóng)戶”等產(chǎn)供銷一條龍、貿(mào)工林一體化的林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營、集約經(jīng)營。發(fā)展林業(yè)專業(yè)協(xié)會，引導(dǎo)林農(nóng)建立民間護(hù)林防火、防治林業(yè)有害生物組織，完善森林災(zāi)害應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制和防治服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。
（六）建立新型林業(yè)管理體制。建立以管理、執(zhí)法、服務(wù)三大職能為主的新型林業(yè)管理體制。推進(jìn)基層林業(yè)管理機(jī)構(gòu)改革，科學(xué)核定人員編制，并妥善安置和分流富余人員，核編定崗后的人員及辦公經(jīng)費(fèi)納入財政預(yù)算，全額撥款。積極穩(wěn)妥地推進(jìn)國有林場、森林公園、林科所和國有苗圃改革。對生態(tài)公益型林場和承擔(dān)種質(zhì)資源保護(hù)的國有苗圃，按公益事業(yè)單位管理，重新核定編制納入財政預(yù)算。明確林權(quán)管理機(jī)構(gòu)，承辦同級人民政府交辦的林權(quán)登記造冊、核發(fā)證書、檔案管理、流轉(zhuǎn)管理、林地承包爭議仲裁、林權(quán)糾紛調(diào)處等工作。
四、集體林權(quán)制度改革的工作步驟
全市集體林權(quán)制度改革于2008年12月全面啟動，至2010年8月份基本完成明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶的任務(wù)。
（一）開展準(zhǔn)備階段（2009年1月底前完成）。成立林改工作領(lǐng)導(dǎo)小組及辦事機(jī)構(gòu)，開展宣傳，組織培訓(xùn)。市、縣市區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村層層召開集體林權(quán)制度改革動員大會，充分利用各種媒體，廣泛宣傳改革的意義、內(nèi)容、方法及有關(guān)政策法規(guī)，使廣大群眾了解、關(guān)心、支持、參與改革，分級組織業(yè)務(wù)骨干培訓(xùn)。
（二）制定方案階段（2009年3月底完成）。由各縣市區(qū)政府組織開展調(diào)查研究，制定縣級改革總體方案，報市政府批準(zhǔn)，同時報省集體林權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室備案。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)已批準(zhǔn)的縣級改革方案制定本級改革方案，報縣市區(qū)政府批準(zhǔn)，同時報市集體林權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室備案。各村組的改革實(shí)施方案必須經(jīng)村民會議或村民代表會議討論，三分之二以上村民或者村民代表同意通過后，報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府批準(zhǔn)，報縣市區(qū)政府備案。
（三）組織實(shí)施階段（2010年8月底前完成）。由各建制村組織人員核實(shí)山林權(quán)屬、面積和四至界線，由村民委員會或村民小組與林農(nóng)簽訂林地承包合同書，并將權(quán)屬落實(shí)情況登記造冊，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府審核后報縣市區(qū)政府主管部門登記，由縣級政府頒發(fā)林權(quán)證書。推進(jìn)基層林業(yè)站和木材檢查站管理機(jī)構(gòu)改革，推行林業(yè)綜合行政執(zhí)法，加大對林業(yè)的財政支持力度，完善林木采伐管理機(jī)制，培育林業(yè)要素市場，開展林權(quán)抵押貸款和政策性森林保險，完善林業(yè)社會化服務(wù)體系。
（四）檢查驗(yàn)收階段（2010年12月底完成）。各級集體林權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組組織對改革工作進(jìn)行逐級檢查驗(yàn)收，全面總結(jié)林改工作。市對各縣市區(qū)的檢查驗(yàn)收在2010年12月底前完成。
五、集體林權(quán)制度改革的保障措施
（一）統(tǒng)一思想，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。各級黨委政府要把集體林權(quán)制度改革作為一件大事來抓，擺上重要工作議程。市委決定成立以市委書記為顧問，市長為組長，主管副市長為副組長，市委宣傳部、市委政法委、市編辦、市農(nóng)辦、市發(fā)改委、市民政局、市財政局、市監(jiān)察局、市勞動和社會保障局、市林業(yè)局、市檔案局、人民銀行株洲市中心支行、市銀監(jiān)局、省農(nóng)村信用社株洲辦事處、市國稅局、市地稅局等單位主要負(fù)責(zé)人為成員的集體林權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，由市林業(yè)局局長兼任辦公室主任，從相關(guān)單位抽調(diào)精干人員組成林改工作辦公室，負(fù)責(zé)日常工作。各縣市區(qū)、各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）都要成立林改工作領(lǐng)導(dǎo)小組和工作機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對林改工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和具體指導(dǎo)。
（二）明確責(zé)任，確保質(zhì)量。建立“市政府動員部署，縣市區(qū)政府直接領(lǐng)導(dǎo)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府組織實(shí)施，村組具體操作，部門搞好服務(wù)”的工作機(jī)制。實(shí)行主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，層層落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，將林改工作納入政府年度政績目標(biāo)考核體系，層層簽訂林改目標(biāo)管理責(zé)任書，明確各級各部門工作職責(zé)。采取市包縣，縣包鄉(xiāng)，鄉(xiāng)包村，村包組的辦法，將責(zé)任落到實(shí)處。切實(shí)做到林改內(nèi)容、程序、方法、結(jié)果公開，確保廣大林農(nóng)的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。
（三）落實(shí)經(jīng)費(fèi)，確保運(yùn)轉(zhuǎn)。各級政府要將集體林權(quán)制度改革工作經(jīng)費(fèi)納入年度財政預(yù)算，確保工作的順利進(jìn)行。在中央財政、省財政給予我市林改工作經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助的基礎(chǔ)上，市財政按一定標(biāo)準(zhǔn)安排資金予以配套，縣市區(qū)財政要按要求安排好配套資金。各級財政、林業(yè)主管部門要管好用好林改工作經(jīng)費(fèi)，并加強(qiáng)對工作經(jīng)費(fèi)使用的監(jiān)督和管理，確保工作經(jīng)費(fèi)專款專用。
（四）各司其職，密切配合。各有關(guān)部門要各司其職，密切配合，主動支持改革。各級集體林權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室要建立信息報告和交流制度，定期向同級黨委政府和上級集體林權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室報告工作進(jìn)展情況和存在的問題。各級黨委政府要加強(qiáng)對林改工作的督促檢查。
（五）強(qiáng)化管理，維護(hù)穩(wěn)定。各級政府要建立健全山林權(quán)屬糾紛調(diào)處機(jī)構(gòu)，已建立的要充實(shí)人員，及時調(diào)處林木林地權(quán)屬糾紛。對集體林權(quán)制度改革中出現(xiàn)的不穩(wěn)定問題，各級黨委政府要切實(shí)負(fù)起責(zé)任，把問題解決在基層。各級林業(yè)主管部門和公安部門要制定應(yīng)對亂砍濫伐、糾紛械斗等突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案。
（六）嚴(yán)肅紀(jì)律，加強(qiáng)監(jiān)督。集體林權(quán)制度改革涉及廣大林農(nóng)的切身利益，必須杜絕暗箱操作，做到公開、公平、公正。黨員干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部要以身作則，嚴(yán)格按照政策規(guī)定辦事。各級監(jiān)察機(jī)關(guān)要建立工作監(jiān)督檢查責(zé)任制，嚴(yán)肅查處工作中的違紀(jì)違規(guī)、不作為或亂作為行為，確保集體林權(quán)制度改革工作順利進(jìn)行。