寧夏回族自治區(qū)人民政府關(guān)于開展集體林權(quán)制度改革試點工作的意見
（2009年9月24日 寧政發(fā)[2009]102號）
各市、縣（區(qū)）人民政府，自治區(qū)政府各部門、直屬機(jī)構(gòu)：
為進(jìn)一步解放林業(yè)生產(chǎn)力，增強(qiáng)發(fā)展活力，增加農(nóng)民收入，加強(qiáng)現(xiàn)代林業(yè)和生態(tài)文明建設(shè)，根據(jù)《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》（中發(fā)〔2008〕10號，以下簡稱《意見》）和中央林業(yè)工作會議精神，結(jié)合我區(qū)實際，現(xiàn)就全區(qū)集體林權(quán)制度改革試點工作提出如下意見。
一、指導(dǎo)思想和基本原則
（一）指導(dǎo)思想。
以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，大力實施以生態(tài)建設(shè)為主的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，創(chuàng)新完善集體林業(yè)經(jīng)營的體制機(jī)制，依法明晰產(chǎn)權(quán)、放活經(jīng)營、規(guī)范流轉(zhuǎn)、優(yōu)化配置，促進(jìn)傳統(tǒng)林業(yè)向現(xiàn)代林業(yè)轉(zhuǎn)變，為改善生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)農(nóng)民增收、建設(shè)生態(tài)文明作出新貢獻(xiàn)。
（二）基本原則。
1.堅持依法改革、有序進(jìn)行。依照《森林法》、《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》等法律法規(guī)和政策規(guī)定有序進(jìn)行，依法保護(hù)林權(quán)所有者的合法權(quán)益。
2.堅持因地制宜、分類指導(dǎo)。根據(jù)不同地區(qū)林地資源狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，通過民主決策，自主選擇改革方式，自主確定經(jīng)營管理形式。
3.堅持尊重農(nóng)民、依靠群眾。充分發(fā)揮農(nóng)民群眾在集體林權(quán)制度改革中的主體作用，切實做到改革的內(nèi)容、程序、方法和結(jié)果“四公開”，確保農(nóng)民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。
4.堅持尊重歷史、區(qū)別對待。依法取得承包經(jīng)營權(quán)并正常經(jīng)營的集體林地，不重新調(diào)整，不打亂重來，保持政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性。對林地權(quán)屬不清等歷史遺留問題，依法確認(rèn)，妥善解決，確保社會穩(wěn)定。
5.堅持綜合配套、整體推進(jìn)。把集體林權(quán)制度改革與健全林業(yè)管理服務(wù)體系有機(jī)結(jié)合起來，配套完善相關(guān)政策措施，妥善處理好改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系，確保達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。
二、試點單位和范圍
試點單位：在彭陽、鹽池、永寧縣全面開展集體林權(quán)制度改革工作，其他各縣（市、區(qū)）選擇1個-3個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）進(jìn)行試點，探索適合本地進(jìn)行集體林權(quán)制度改革的路子，取得經(jīng)驗后逐步推開。
試點范圍：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營管理的有林地、灌木林地、未成林造林地，以及縣級以上人民政府規(guī)劃的宜林荒山荒地。
三、主要內(nèi)容
（一）明晰產(chǎn)權(quán)。在堅持集體林地所有權(quán)及林地用途不變的前提下，進(jìn)一步明晰集體林地使用權(quán)和林木所有權(quán)，通過簽訂林地承包（流轉(zhuǎn)）合同、進(jìn)行林權(quán)登記、核（換）發(fā)林權(quán)證書，落實和完善以家庭承包經(jīng)營為主體、多種經(jīng)營形式并存的集體林權(quán)經(jīng)營管理體制，確立農(nóng)民作為林地經(jīng)營權(quán)人的主體地位。
對已承包的集體林，進(jìn)一步穩(wěn)定和完善承包關(guān)系：
1.對已劃定的自留山和宜林荒山、退耕還林地，在承包期內(nèi)由農(nóng)戶無償使用，不得收回。
2.對已分包到戶的林地，繼續(xù)穩(wěn)定承包關(guān)系。上一輪承包到期后，可直接續(xù)包；合同不完善的，要依法進(jìn)行完善。承包期滿、農(nóng)戶不愿意繼續(xù)承包的，履行原合同約定的權(quán)責(zé)后，由集體經(jīng)濟(jì)組織另行處置。
3.對采取招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包的集體林地，承包程序和期限合法、雙方權(quán)利和義務(wù)合理、合同形式和內(nèi)容規(guī)范的，要予以維持；承包雙方權(quán)利和義務(wù)顯失公平、承包合同不完善、群眾意見較大的，要本著尊重歷史、依法進(jìn)行的原則，予以妥善處理。對過去已經(jīng)流轉(zhuǎn)的集體林地和林木，要保持權(quán)屬穩(wěn)定，不得借改革之名隨意解除合同、收回林地和林木；流轉(zhuǎn)不規(guī)范的，可在雙方協(xié)商的基礎(chǔ)上，依法予以完善。
對尚未承包到戶的集體林，可采取以下方式明晰產(chǎn)權(quán)：
1.家庭承包經(jīng)營。由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員平等享有林地承包權(quán)，采取家庭承包的經(jīng)營方式，人均確權(quán)到戶，以戶為單位進(jìn)行承包經(jīng)營，或自由組合聯(lián)戶承包經(jīng)營。
2.集體股份合作經(jīng)營。經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織村民代表大會2/3以上成員或2/3以上農(nóng)戶代表同意，可將現(xiàn)有林地、林木折股分配給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員均等持有，確定經(jīng)營主體，實行股份合作經(jīng)營，收益按股分配。
3.其它經(jīng)營方式。對不宜采取家庭承包經(jīng)營和集體股份合作經(jīng)營的集體林地，經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織村民代表大會2/3以上成員或2/3以上農(nóng)戶代表同意，可以評估作價，采取招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式進(jìn)行承包。同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先承包權(quán)。尚未開展集體林權(quán)制度改革的林地，不得以招標(biāo)、拍賣、承包等其它方式發(fā)包。
林地權(quán)屬一經(jīng)明晰，要及時進(jìn)行實地勘界、登記，核發(fā)（換發(fā)）林權(quán)證，做到林權(quán)登記內(nèi)容齊全規(guī)范，數(shù)據(jù)準(zhǔn)確無誤，圖、表、冊一致，人、地、證相符。
（二）放活經(jīng)營權(quán)。按照集體林地所有權(quán)與使用權(quán)分離和分類經(jīng)營的原則，已承包到戶和通過合理流轉(zhuǎn)將林地使用權(quán)承包給林地經(jīng)營者的集體林地，在不改變林地性質(zhì)和用途的前提下，其生產(chǎn)經(jīng)營活動由經(jīng)營者自主確定。鼓勵采取聯(lián)戶經(jīng)營、委托經(jīng)營及股份合作經(jīng)營等形式，促進(jìn)林業(yè)生產(chǎn)要素合理流動，推動森林、林木資源優(yōu)化配置。在保障生態(tài)功能的前提下，鼓勵合理開發(fā)公益林林木資源，發(fā)展林業(yè)經(jīng)濟(jì)。
（三）落實處置權(quán)。除國家及地方重點公益林和有權(quán)屬爭議的集體林地外，允許承包方按照“依法、自愿、有償”的原則，對擁有的集體林地承包經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。通過家庭承包方式取得集體林地使用權(quán)和林木所有權(quán)的，可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)；通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包的林地，經(jīng)依法登記取得林權(quán)證的，其林地和林木使用權(quán)可以采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其它方式流轉(zhuǎn)。在保障生態(tài)功能的前提下，允許對生態(tài)公益林和符合技術(shù)規(guī)程要求的人工商品林按程序報批后，進(jìn)行撫育更新采伐。對農(nóng)耕地上的經(jīng)果林，允許經(jīng)營者自主更新。對速生林、農(nóng)田林網(wǎng)、四旁林木采伐，須取得采伐指標(biāo)和審批手續(xù)。
（四）保障收益權(quán)。依法保護(hù)集體林承包經(jīng)營者的合法收益，嚴(yán)禁在發(fā)包集體林地過程中亂攤派、亂收費(fèi)，變相加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。以招標(biāo)、拍賣等其它方式發(fā)包集體林地的收益，應(yīng)納入農(nóng)村集體財務(wù)管理。承包期內(nèi)征（占）用林地給予的林地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)的使用和分配，按照法律法規(guī)和承包合同執(zhí)行。對林木等地上物的補(bǔ)償，除合同約定外，要全額支付給林權(quán)所有者，任何單位和個人不得截留、侵占和挪用。
四、工作方法和步驟
集體林權(quán)制度改革試點工作分四個階段實施：
第一階段，組織準(zhǔn)備：各試點縣建立集體林權(quán)制度改革工作機(jī)構(gòu)，并在調(diào)查摸底的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地實際，制訂集體林權(quán)制度改革實施方案，報所屬市集體林權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組核準(zhǔn)，同時報自治區(qū)集體林權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室備案。集體經(jīng)濟(jì)組織按照《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，召開村民會議選舉產(chǎn)生承包工作小組，依照法律法規(guī)和政策規(guī)定擬定林地承包方案，經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織2/3以上成員或2/3以上農(nóng)戶代表同意并張榜公布，報所屬鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和縣集體林權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室備案。大力宣傳集體林權(quán)制度改革的政策規(guī)定、主要內(nèi)容和方法步驟，引導(dǎo)廣大群眾自覺參與林改、主動支持林改。加強(qiáng)工作人員業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，增強(qiáng)實際操作能力。
第二階段，勘界確權(quán)：
（一）實地勘界確權(quán)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會或者村民小組組織人員，在縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）林改工作人員的指導(dǎo)下逐塊調(diào)查登記，進(jìn)行地形圖小班勾圖，明確四至界線，并將確權(quán)結(jié)果張榜公布。
（二）簽訂承包合同。經(jīng)公示無異議的林地（權(quán)），由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會或者村民小組與農(nóng)戶簽訂林地承包合同書，并將權(quán)屬落實情況造冊，連同與農(nóng)民簽訂的合同書一并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府審核。
（三）爭議糾紛調(diào)處。對林地承包或林權(quán)流轉(zhuǎn)等引發(fā)的爭議糾紛，要按照屬地管理、分級負(fù)責(zé)的原則，積極調(diào)處解決。對歷史遺留問題，本著尊重歷史、妥善處理的原則，充分聽取群眾意見，協(xié)商解決。
第三階段，建檔發(fā)證：勘界確權(quán)完成后，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府將審核無誤的林權(quán)登記基礎(chǔ)材料報縣集體林權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，縣集體林權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室核實后報領(lǐng)導(dǎo)小組和縣級人民政府，由縣級人民政府核發(fā)林權(quán)證。因其它原因造成林權(quán)發(fā)生變化的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行變更登記或換發(fā)林權(quán)證。對權(quán)屬不清或糾紛尚未解決的，不得發(fā)放林權(quán)證。
第四階段，總結(jié)驗收：試點任務(wù)完成后，各試點地區(qū)要認(rèn)真開展自查自評，全面總結(jié)試點工作，并向自治區(qū)集體林權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室提交總結(jié)材料。自治區(qū)集體林權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室要及時組織檢查驗收，并向自治區(qū)集體林權(quán)制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組報告試點情況。
五、組織領(lǐng)導(dǎo)
（一）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，落實責(zé)任。各級政府要把集體林權(quán)制度改革作為一件大事，列入重要議事日程，精心組織，周密安排，扎實推進(jìn)。自治區(qū)成立集體林權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室（設(shè)在自治區(qū)林業(yè)局），負(fù)責(zé)統(tǒng)籌組織協(xié)調(diào)全區(qū)集體林權(quán)制度改革工作。各試點地區(qū)也要成立相應(yīng)工作機(jī)構(gòu)，做好本地區(qū)林改各項工作。要嚴(yán)格實行工作責(zé)任制，強(qiáng)化指導(dǎo)、檢查、督導(dǎo)和檔案管理等工作，真正建立起縣（市、區(qū)）直接領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）組織實施、村組具體操作、部門搞好服務(wù)的工作機(jī)制。
（二）通力協(xié)作，形成合力。集體林權(quán)制度改革工作量大、涉及面廣、政策性強(qiáng)。集體林權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組各成員單位，要認(rèn)真貫徹落實中央《意見》和自治區(qū)的決策部署，各司其職，各負(fù)其責(zé)，密切配合，形成推動改革的強(qiáng)大合力。各級林業(yè)主管部門要認(rèn)真履行職責(zé)，認(rèn)真負(fù)責(zé)地做好集體林權(quán)制度改革各項具體工作。各試點地區(qū)要積極安排集體林權(quán)制度改革工作經(jīng)費(fèi)，確保試點工作順利進(jìn)行。
（三）規(guī)范操作，嚴(yán)肅紀(jì)律。集體林權(quán)制度改革是一次生產(chǎn)關(guān)系的大調(diào)整，經(jīng)濟(jì)利益的再分配，必須做到公開、公平、公正。各試點地區(qū)要及時發(fā)現(xiàn)和認(rèn)真研究工作中出現(xiàn)的新情況、新問題，具體指導(dǎo)和幫助解決實際問題。尤其要注意加強(qiáng)森林資源管理，把保護(hù)森林資源安全、維護(hù)社會穩(wěn)定貫穿于集體林權(quán)制度改革工作的全過程，堅決杜絕亂砍濫伐林木行為發(fā)生。絕不允許借改革之機(jī)謀取私利。對在改革中不認(rèn)真履行工作職責(zé)、工作作風(fēng)不實、落實措施不到位，造成亂砍濫伐林木、群體性上訪等嚴(yán)重問題的，要追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。要健全糾紛調(diào)處工作機(jī)制，妥善解決林權(quán)糾紛，及時化解矛盾，確保改革平穩(wěn)運(yùn)行。
（四）輿論引導(dǎo)，營造氛圍。要充分利用各種新聞媒體，廣泛宣傳集體林權(quán)制度改革的重大意義、方針政策和有關(guān)法律法規(guī)，宣傳自治區(qū)的決策部署，宣傳各地的好做法、好經(jīng)驗，營造良好的改革氛圍，確保集體林權(quán)制度改革順利進(jìn)行。