一、監(jiān)督管理原則和目標(biāo)

按照內(nèi)部自律與外部監(jiān)管、合規(guī)監(jiān)管與風(fēng)險監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管與審慎監(jiān)管、靈活監(jiān)管與指導(dǎo)服務(wù)相結(jié)合的原則，對農(nóng)村資金互助社實施持續(xù)、動態(tài)的監(jiān)督管理，促進農(nóng)村資金互助社建立靈活有效的法人治理機制，健全內(nèi)部控制，依法合規(guī)經(jīng)營，有效防范和控制風(fēng)險，更好地滿足社員的金融服務(wù)需求，實現(xiàn)安全健康持續(xù)發(fā)展，切實做到自愿發(fā)起、自律管理、自主經(jīng)營、自擔(dān)風(fēng)險，將農(nóng)村資金互助社真正辦成互助合作性質(zhì)的新型社區(qū)農(nóng)村金融組織。

二、監(jiān)督管理方式

銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)協(xié)調(diào)有關(guān)方面，建立以農(nóng)村資金互助社自律管理、銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管、地方政府風(fēng)險處置和社會監(jiān)督服務(wù)相結(jié)合的監(jiān)督管理體系。

現(xiàn)階段在充分發(fā)揮農(nóng)村資金互助社自律管理作用的同時，要強化銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)外部監(jiān)管和地方政府審計監(jiān)督和風(fēng)險處置職責(zé)。隨著農(nóng)村資金互助社相關(guān)法律法規(guī)、監(jiān)管制度的不斷完善，要逐步過渡到以自律管理和社會監(jiān)督為主的非審慎性監(jiān)管。

三、監(jiān)督管理措施

(一)科學(xué)規(guī)劃和正確引導(dǎo)市場準(zhǔn)入

1.科學(xué)制定發(fā)展規(guī)劃。銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟金融發(fā)展環(huán)境、金融服務(wù)狀況和監(jiān)管資源配置情況，合理確定農(nóng)村資金互助社發(fā)展規(guī)劃和年度組建計劃，重點解決經(jīng)濟落后、金融網(wǎng)點覆蓋率低的農(nóng)村地區(qū)金融服務(wù)不足問題。各省年度組建計劃應(yīng)在每年1月份報銀監(jiān)會備案。

2.堅持互助合作原則。農(nóng)村資金互助社是以社員為服務(wù)對象，辦理存貸款等金融業(yè)務(wù)的互助合作性質(zhì)的機構(gòu)，銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)監(jiān)督農(nóng)村資金互助社遵循“自愿、民主、互助、合作”的原則設(shè)立和運營。

3.嚴格實施市場準(zhǔn)入。要堅持市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和程序，防止片面追求機構(gòu)數(shù)量的傾向;要積極對農(nóng)民進行政策引導(dǎo)，防止行政干預(yù)和強迫命令;要鼓勵農(nóng)村資金互助社聘用大中專畢業(yè)生或引進有銀行從業(yè)經(jīng)驗的高管人員和業(yè)務(wù)人員，適應(yīng)經(jīng)營管理的需要。

(二)加強內(nèi)部自律監(jiān)管

1.建立有效的法人治理結(jié)構(gòu)。銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)督促農(nóng)村資金互助社建立“簡捷靈活、制衡有效”的法人治理結(jié)構(gòu)。不設(shè)理事會的，要充分發(fā)揮社員(社員代表)大會決策職能和經(jīng)理的法人代表作用。要設(shè)立由社員、提供無償服務(wù)和捐贈的社會人士、業(yè)務(wù)合作伙伴代表等利益相關(guān)者組成的監(jiān)事會，對理事會、經(jīng)理的決策和業(yè)務(wù)經(jīng)營行為進行監(jiān)督，組織開展農(nóng)村資金互助社的內(nèi)部審計。

2.建立內(nèi)部控制制度。銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)督促農(nóng)村資金互助社建立簡便易行且能有效覆蓋全部業(yè)務(wù)、崗位的內(nèi)部控制制度，明確存款、貸款、投資、融資、會計、出納、結(jié)算等主要業(yè)務(wù)流程及操作規(guī)范，做到會計、出納和貸款審查、審批的合理分離和有效制約。

3.建立成員承諾制度。農(nóng)村資金互助社是由社員自愿發(fā)起、自律管理、自主經(jīng)營、自擔(dān)風(fēng)險的互助合作性質(zhì)的機構(gòu)，銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)監(jiān)督發(fā)起人和入股社員與農(nóng)村資金互助社簽訂承諾協(xié)議，承諾自覺遵守章程、參與民主管理和承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險。

(三)強化資本約束和撥備監(jiān)管

1.確保資本充足率在任何時點均保持在8%以上。銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)督促農(nóng)村資金互助社根據(jù)資產(chǎn)變化情況和業(yè)務(wù)發(fā)展?fàn)顩r建立股金規(guī)劃和資本補充機制，嚴禁吸收存款化股金，確保股金的穩(wěn)定。要建立資本充足率監(jiān)測預(yù)警制度，根據(jù)各機構(gòu)實際，在8%之上(臨近8%)設(shè)置預(yù)警線，當(dāng)資本充足率接近預(yù)警線時，應(yīng)及時進行預(yù)警，防止其降到8%以下。資本充足率低于8%時，應(yīng)按《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》及時采取分類監(jiān)管措施。

2.確保撥備充足率始終保持在100%以上。銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)督促農(nóng)村資金互助社建立以脫期法為基礎(chǔ)的貸款分類和撥備制度。以貸款逾期情況按季進行分類，逾期一個月(含)以內(nèi)的為正常類;逾期一個月到三個月(含)的為關(guān)注類;逾期三個月到兩年(含)的為次級類;逾期兩年以上的為可疑類;符合《財政部關(guān)于印發(fā)〈金融企業(yè)呆賬核銷管理辦法〉的通知》(財金〔2005〕50號)規(guī)定認定為呆賬的信貸資產(chǎn)，或借款人無力償還貸款，預(yù)計貸款損失率超過90%的為損失類。銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)要督促農(nóng)村資金互助社按關(guān)注類2%、次級類25%、可疑類50%、損失類100%的比例提取專項準(zhǔn)備，并按有關(guān)規(guī)定在利潤分配時提取一般準(zhǔn)備。同時要參照《農(nóng)村合作金融機構(gòu)非信貸資產(chǎn)風(fēng)險分類指引》(銀監(jiān)發(fā)〔2007〕29號)對非信貸資產(chǎn)進行分類并計提減值準(zhǔn)備。對不按規(guī)定提足撥備的，應(yīng)責(zé)令限期整改;整改不到位的，應(yīng)停止辦理部分或全部業(yè)務(wù)，直至采取停業(yè)整頓措施。

(四)建立非現(xiàn)場監(jiān)測和監(jiān)督檢查機制

1.加強日常監(jiān)管。銀監(jiān)分局對農(nóng)村資金互助社實行屬地監(jiān)管(設(shè)在省會城市農(nóng)村地區(qū)的由銀監(jiān)局負責(zé)，下同)。銀監(jiān)分局根據(jù)轄內(nèi)農(nóng)村資金互助社設(shè)置情況，合理配備主監(jiān)管員，具體負責(zé)對農(nóng)村資金互助社的日常監(jiān)管。主監(jiān)管員要對農(nóng)村資金互助社資本充足率、貸款損失準(zhǔn)備充足率、大額貸款、不良貸款、投融資業(yè)務(wù)等進行持續(xù)監(jiān)測，督促、指導(dǎo)農(nóng)村資金互助社填報非現(xiàn)場監(jiān)管報表并進行風(fēng)險分析，每月至少對其信息披露和主要業(yè)務(wù)情況巡查一次，根據(jù)業(yè)務(wù)監(jiān)測、報表分析和巡查情況，有效識別、度量、分析、判斷被監(jiān)管機構(gòu)風(fēng)險狀況，及時進行風(fēng)險提示，提出防范化解風(fēng)險的措施與建議，督促限期整改。銀監(jiān)局負責(zé)制定農(nóng)村資金互助社監(jiān)管政策實施細則，匯總分析轄內(nèi)農(nóng)村資金互助社非現(xiàn)場監(jiān)管信息，組織制定現(xiàn)場檢查計劃，指導(dǎo)銀監(jiān)分局開展非現(xiàn)場監(jiān)管和現(xiàn)場檢查工作，撰寫轄內(nèi)農(nóng)村資金互助社年度綜合監(jiān)管報告，于次年2月底前上報銀監(jiān)會，同時抄報省級人民政府。

2.實施現(xiàn)場檢查。銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)根據(jù)風(fēng)險狀況，有計劃地對農(nóng)村資金互助社實施專項或全面現(xiàn)場檢查。必要時可招聘信譽好、資質(zhì)高的社會中介機構(gòu)實施現(xiàn)場檢查。

3.加強外部審計。銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)提請省級人民政府〔可授權(quán)縣(市)政府〕對農(nóng)村資金互助社實施審計;為增強社會公信力，銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)可要求農(nóng)村資金互助社聘用社會中介機構(gòu)實施外部審計。

4.開戶銀行監(jiān)督。銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)要求農(nóng)村資金互助社只在一家銀行業(yè)金融機構(gòu)開立賬戶，并督促開戶銀行按賬戶管理規(guī)定對農(nóng)村資金互助社賬戶資金往來進行監(jiān)督，及時向?qū)俚乇O(jiān)管機構(gòu)報告農(nóng)村資金互助社賬戶大額資金往來(大額標(biāo)準(zhǔn)由屬地監(jiān)管機構(gòu)確定)和其他異常情況，同時向農(nóng)村資金互助社提供業(yè)務(wù)輔導(dǎo)和培訓(xùn)服務(wù)。

5.規(guī)范會計核算和報表。銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)根據(jù)監(jiān)管的需要，可要求農(nóng)村資金互助社采取外包方式委托社會中介機構(gòu)編制財務(wù)會計核算軟件;聘請社會中介機構(gòu)幫助建立會計賬冊和編制會計報表、進行會計核算、填報監(jiān)管報表等。

(五)充分披露經(jīng)營管理信息

銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)督促農(nóng)村資金互助社建立信息披露制度，及時向社員公開各項經(jīng)營管理制度，按月公開股金、貸款、融資、債券投資和財務(wù)收支情況;每年向社員披露經(jīng)過監(jiān)事會或政府審計部門、中介機構(gòu)等審計的財務(wù)會計報告，開戶行提供的賬戶資金情況證明，以及社員股金和積累情況、貸款及經(jīng)營風(fēng)險情況、投融資情況、盈利及分配情況、案件和其他重大事項，自覺接受社員的監(jiān)督。

(六)嚴肅查處違法違規(guī)行為

銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)要通過非現(xiàn)場監(jiān)管、現(xiàn)場檢查、建立舉報制度和外部監(jiān)督員等形式，嚴格監(jiān)督農(nóng)村資金互助社按照《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》規(guī)范經(jīng)營，對向非社員吸收存款和違反國家利率政策吸收存款，向非社員、超比例和違反國家有關(guān)政策發(fā)放貸款，違反規(guī)定條件融入資金，違規(guī)進行債券投資的，應(yīng)責(zé)令限期整改并追究相關(guān)人員責(zé)任;整改不到位的，應(yīng)停止辦理部分或全部業(yè)務(wù)，直至采取停業(yè)整頓措施。

(七)有效實施風(fēng)險管理和處置

1.加強風(fēng)險管理。銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)督促農(nóng)村資金互助社合理配置流動性資產(chǎn)，按支付規(guī)律確定備付金額度，防止流動性風(fēng)險;督促其建立健全貸款制度，合理制定審查程序、操作規(guī)程，嚴格控制大額貸款，切實加強貸款質(zhì)量管理，防止不良貸款的產(chǎn)生，有效防范信用風(fēng)險;督促其嚴格執(zhí)行銀監(jiān)會《關(guān)于加大防范操作風(fēng)險工作力度的通知》和案件治理的有關(guān)規(guī)定，嚴防賬外經(jīng)營和攜款潛逃等操作風(fēng)險。

2.有效處置風(fēng)險。銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)要積極協(xié)助省級人民政府對農(nóng)村資金互助社進行風(fēng)險處置。一是協(xié)助省級人民政府研究制定農(nóng)村資金互助社重大案件、突發(fā)事件和群體事件應(yīng)急處置預(yù)案，并協(xié)助省級人民政府組織相關(guān)部門和縣(市)政府妥善處理重大案件和風(fēng)險事件;二是提請省級人民政府制定農(nóng)村資金互助社支付風(fēng)險處置預(yù)案，將農(nóng)村資金互助社納入地方金融救助體系，當(dāng)發(fā)生支付風(fēng)險時，提請省級人民政府采取有效措施實施救助;三是協(xié)助省級人民政府依法處置高風(fēng)險農(nóng)村資金互助社，當(dāng)發(fā)生清償性風(fēng)險時，應(yīng)按承諾協(xié)議落實每個社員的風(fēng)險責(zé)任，并按照有關(guān)規(guī)定實施市場退出。

四、建立協(xié)調(diào)機制

銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)要提請當(dāng)?shù)卣⒁缘胤秸疄橹鲗?dǎo)的農(nóng)村資金互助社監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，協(xié)助省級人民政府督促各有關(guān)方面切實履行職責(zé)，既要防止出現(xiàn)監(jiān)管真空，又要防止監(jiān)管過度，提高對農(nóng)村資金互助社監(jiān)督管理的有效性。

(一)加強政策協(xié)調(diào)。銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)認真研究農(nóng)村資金互助社準(zhǔn)入政策和審慎監(jiān)管規(guī)則，提請地方政府研究出臺財政稅收等各項扶持政策。對農(nóng)村資金互助社經(jīng)營中的困難和監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的新情況、新問題，要提請地方政府協(xié)調(diào)有關(guān)方面及時解決，促進農(nóng)村資金互助社的持續(xù)健康發(fā)展。

(二)加強工作協(xié)調(diào)。銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)協(xié)調(diào)建立農(nóng)村資金互助社監(jiān)督管理的溝通機制，提請地方政府建立聯(lián)席會議制度，定期研究、通報農(nóng)村資金互助社監(jiān)督管理和經(jīng)營發(fā)展情況，實現(xiàn)信息共享。銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)現(xiàn)場檢查和地方政府、中介機構(gòu)的外部審計要協(xié)調(diào)進行，避免重復(fù)檢查，造成監(jiān)管資源浪費，增加農(nóng)村資金互助社負擔(dān)。

(三)加強風(fēng)險處置協(xié)調(diào)。銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)要定期向地方政府通報農(nóng)村資金互助社的風(fēng)險狀況，協(xié)助地方政府對農(nóng)村資金互助社出現(xiàn)的重大風(fēng)險進行處置，有效控制風(fēng)險蔓延，維護社會穩(wěn)定。

請各銀監(jiān)局將本意見轉(zhuǎn)發(fā)至各銀監(jiān)分局。

二○○七年十二月二十一日