最高人民法院關(guān)于訴商業(yè)銀行行政處罰案件的適格被告問題的答復(fù)
（[2003]行他字第11號(hào)）
北京市高級(jí)人民法院：
你院京高法[2003]191號(hào)《關(guān)于當(dāng)事人不服商業(yè)銀行行政處罰提起行政訴訟，應(yīng)如何確定被告的請(qǐng)示》收悉，經(jīng)研究，答復(fù)如下：
根據(jù)《中華人民共和國中國人民銀行法》第十二條和《支付結(jié)算辦法》第二百三十九條的規(guī)定，商業(yè)銀行受中國人民銀行的委托行使行政處罰權(quán)，當(dāng)事人不服商業(yè)銀行行政處罰提起行政訴訟的，應(yīng)當(dāng)以委托商業(yè)銀行行使行政處罰權(quán)的中國人民銀行分支機(jī)構(gòu)為被告。
此復(fù)
2003年8月8日
附：
北京市高級(jí)人民法院關(guān)于當(dāng)事人不服商業(yè)銀行
行政處罰提起行政訴訟，應(yīng)如何確定被告的請(qǐng)示
（京高法[2003]191號(hào)）
最高人民法院：
近日，我院分別受理了北京達(dá)明偉業(yè)經(jīng)貿(mào)有限公司訴中國人民銀行行政處罰糾紛上訴案、北京思曼百浪工貿(mào)有限公司訴中國人民銀行行政處罰糾紛上訴案，該兩起案件均涉及當(dāng)事人對(duì)商業(yè)銀行實(shí)施的行政處罰不服而提起行政訴訟，應(yīng)如何確定被告的問題，特向你院請(qǐng)示。
一、基本案情
（一）北京達(dá)明偉業(yè)經(jīng)貿(mào)有限公司訴中國人民銀行行政處罰糾紛案
北京達(dá)明偉業(yè)經(jīng)貿(mào)有限公司（以下簡(jiǎn)稱達(dá)明偉業(yè)公司）訴稱，2000年公司成立后，在中國建設(shè)銀行石景山支行（以下簡(jiǎn)稱石景山支行）開設(shè)一賬號(hào)。2001年11月23日，達(dá)明偉業(yè)公司在該賬號(hào)還有43萬元的情況下，開出一張40萬元的轉(zhuǎn)賬支票。石景山支行認(rèn)為達(dá)明偉業(yè)公司開出的是一張空頭支票，于2001年11月26日以開出的支票印簽不符為由，依據(jù)《票據(jù)管理辦法》、《支付結(jié)算辦法》作出行政處罰，強(qiáng)行從達(dá)明偉業(yè)公司賬戶上劃走20000元。達(dá)明偉業(yè)公司認(rèn)為石景山支行行政處罰的權(quán)力來源于中國人民銀行的行政委托，以中國人民銀行為被告提起行政訴訟，請(qǐng)求人民法院判決撤銷石景山支行作出的行政處罰。一審法院裁定不予受理，達(dá)明偉業(yè)公司不服裁定，向我院提起上訴。
（二）北京思曼百浪工貿(mào)有限公司訴中國人民銀行行政處罰糾紛上訴案
北京思曼百浪工貿(mào)有限公司（以下簡(jiǎn)稱思曼百浪公司）訴稱，自己開辦的新街口電訊器材營業(yè)廳自2000年始便在北京市商業(yè)銀行股份有限公司新街口支行（以下簡(jiǎn)稱新街口支行）開設(shè)賬戶，進(jìn)行款項(xiàng)往來中的結(jié)算業(yè)務(wù)。2001年11月30日，思曼百浪公司因業(yè)務(wù)需要，簽發(fā)收款人為孫云才，票面金額為人民幣32000元，號(hào)碼為526744的轉(zhuǎn)賬支票一張。由于出票時(shí)較為匆忙，導(dǎo)致該支票上的財(cái)務(wù)專用章部分重影。2001年12月3日，新街口支行以印簽不符為由，依據(jù)《票據(jù)管理辦法》、《支付結(jié)算辦法》對(duì)思曼百浪公司處以支票票面金額5％的罰款，出具該行印制的“特種支票借方傳票”為載體的書面罰款憑證，并從賬戶上強(qiáng)行劃走罰款。思曼百浪公司認(rèn)為新街口支行行政處罰的權(quán)力來源于中國人民銀行的行政委托，以中國人民銀行為被告提起行政訴訟，請(qǐng)求人民法院判決撤銷新街口支行作出的行政處罰。一審法院裁定不予受理，思曼百浪公司不服裁定，向我院提起上訴。
二、中國人民銀行就《支付結(jié)算辦法》相關(guān)法條的解釋
我院受理當(dāng)事人的上訴后，在審理案件過程中認(rèn)為中國人民銀行制定的《支付結(jié)算辦法》（銀發(fā)[1997]393號(hào)）第二百三十九條關(guān)于“對(duì)單位和個(gè)人承擔(dān)行政責(zé)任的處罰，由中國人民銀行委托商業(yè)銀行執(zhí)行”存在模糊理解，不能確定商業(yè)銀行行使行政處罰權(quán)力來源于中國人民銀行的行政委托還是行政授權(quán)。我院依據(jù)最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的解釋》第五十一條第（五）項(xiàng)的相關(guān)規(guī)定，函請(qǐng)中國人民銀行對(duì)該條作出明確解釋。中國人民銀行以《中國人民銀行關(guān)于結(jié)處處罰問題的復(fù)函》（銀函[2003]111號(hào)）對(duì)《支付結(jié)算辦法》第二百三十九條的含義解釋為：對(duì)單位和個(gè)人違反銀行結(jié)算管理制度行為的行政處罰，由中國人民銀行授權(quán)商業(yè)銀行實(shí)施。這里的“中國人民銀行授權(quán)”包括中國人民銀行總行、分行、營業(yè)管理部、省會(huì)（首府）城市中心支行、支行的授權(quán)。石景山支行對(duì)單位和個(gè)人違反銀行結(jié)算管理制度的行為實(shí)施行政處罰，應(yīng)當(dāng)由中國人民銀行營業(yè)管理部（原中國人民銀行北京分行）授權(quán)。根據(jù)該解釋，石景山支行和新街口支行作出行政處罰權(quán)力應(yīng)當(dāng)來源于中國人民銀行行政規(guī)章的授權(quán)。
三、我院請(qǐng)示意見
就此類案件應(yīng)如何處理，存在著不同意見。
第一種意見認(rèn)為：此類行政案件應(yīng)以商業(yè)銀行為被告。理由是：我國行政訴訟法只規(guī)定了法律、法規(guī)授權(quán)的組織實(shí)施行政行為時(shí)，被授權(quán)的組織是被告；行政機(jī)關(guān)委托其他組織實(shí)施行政行為的，委托機(jī)關(guān)是被告。對(duì)于規(guī)章授權(quán)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)和其他組織行使行政職權(quán)的應(yīng)當(dāng)由誰做被告，行政訴訟法沒有作出規(guī)定。但最高人民法院《關(guān)于＜執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的解釋》第二十一條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在沒有法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的情況下授權(quán)其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和派出機(jī)構(gòu)或者其他組織行使行政職權(quán)的應(yīng)當(dāng)視為委托，當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以該行政機(jī)關(guān)為被告，在事實(shí)上承認(rèn)了行政機(jī)關(guān)在規(guī)章規(guī)定的情況下授權(quán)其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和派出機(jī)構(gòu)或者其他組織行使行政職權(quán)的應(yīng)當(dāng)視為規(guī)范授權(quán)，當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以實(shí)施該行為的機(jī)構(gòu)或者組織為被告。根據(jù)《中國人民銀行關(guān)于結(jié)處處罰問題的復(fù)函》的解釋，商業(yè)銀行對(duì)單位和個(gè)人違反銀行結(jié)算管理制度的行為實(shí)施行政處罰，其權(quán)力來源于行政規(guī)章的委托，因此當(dāng)事人對(duì)商業(yè)銀行實(shí)施的行政處罰不服，應(yīng)以該商業(yè)銀行為被告。
第二種意見認(rèn)為：此類行政案件應(yīng)當(dāng)以中國人民銀行營業(yè)管理部為被告。理由是：《支付結(jié)算辦法》第二百三十九條規(guī)定，“對(duì)單位和個(gè)人承擔(dān)行政責(zé)任的處罰，由中國人民銀行委托商業(yè)銀行執(zhí)行?！睆淖置嫔侠斫?，商業(yè)銀行對(duì)單位和個(gè)人實(shí)施行政處罰，是受中國人民銀行委托作出的。且依據(jù)《中國人民銀行行政處罰程序規(guī)定》第六條關(guān)于人民銀行處理金融違法行為管轄分工的規(guī)定，該兩起案件的行政委托方應(yīng)是中國人民銀行營業(yè)管理部。所以，當(dāng)事人對(duì)行政處罰不服，只能起訴委托機(jī)關(guān)，即中國人民銀行營業(yè)管理部。
第三種意見認(rèn)為：此類行政案件應(yīng)以中國人民銀行營業(yè)管理部為被告，但理由不同于第二種意見?！吨腥A人民共和國行政處罰法》第十七條規(guī)定，“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織可以在法定授權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政處罰。”《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條規(guī)定，“由法律、法規(guī)授權(quán)的組織所作的具體行政行為，該組織是被告?！睋?jù)此，我國目前的法律只認(rèn)可了法律、法規(guī)可以授權(quán)具有管理公共事務(wù)職能的組織實(shí)施行政處罰權(quán)，而規(guī)章不可以授權(quán)。此類行政案件，中國人民銀行通過行政規(guī)章對(duì)商業(yè)銀行授權(quán)實(shí)施行政處罰權(quán)，該授權(quán)沒有法律依據(jù)，不能成立。另《中華人民共和國行政處罰法》第十八條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，可以在其法定權(quán)限內(nèi)委托符合本法第十九條規(guī)定條件的組織實(shí)施行政處罰。行政機(jī)關(guān)不得委托其他組織或者個(gè)人實(shí)施行政處罰?！钡谑艞l第（一）項(xiàng)規(guī)定，受委托組織必須是依法成立的管理公共事務(wù)的事業(yè)組織。按照我國政治、經(jīng)濟(jì)體制改革政企分開的要求和有關(guān)法律規(guī)定，商業(yè)銀行應(yīng)為企業(yè)，而不是事業(yè)組織。因此，中國人民銀行委托商業(yè)銀行實(shí)施行政處罰的行政委托行為無效，行政委托也不成立。這種情況下，商業(yè)銀行從上訴人賬戶上自行劃走資金的行為，應(yīng)視為協(xié)助行政機(jī)關(guān)執(zhí)行行政處罰的行為，而行政處罰應(yīng)視為由中國人民銀行營業(yè)管理部作出。上訴人對(duì)行政處罰不服，應(yīng)起訴中國人民銀行營業(yè)管理部。
經(jīng)研究，我院傾向于第二種意見。
以上意見是否妥當(dāng)，請(qǐng)指示。