合肥市人民政府辦公廳關于推廣政府和社會資本合作模式的實施意見
（合政辦〔2017〕38號）
各縣（市）、區(qū)人民政府，市政府各部門，各直屬機構：
為加快轉變政府職能，鼓勵和引導社會投資，提高公共產(chǎn)品和服務供給能力和效率，根據(jù)《中共中央 國務院關于深化投融資體制改革的意見》（中發(fā)〔2016〕18號）、《國家發(fā)展改革委關于印發(fā)＜傳統(tǒng)基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則＞的通知》（發(fā)改投資〔2016〕2231號）、《安徽省人民政府辦公廳轉發(fā)省財政廳省發(fā)展改革委人行合肥中心支行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式實施意見的通知》（皖政辦〔2015〕51號）、《安徽省發(fā)展改革委關于積極推進傳統(tǒng)基礎設施領域政府和社會資本合作有關工作的通知》（皖發(fā)改投資〔2016〕597號）、《合肥市人民政府辦公廳關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的實施意見》（合政辦〔2016〕18 號）等文件精神，現(xiàn)就我市在基礎設施和公共服務領域推廣政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，簡稱PPP）模式，提出以下實施意見。
一、基本原則
（一）依法合規(guī)。政府和社會資本合作需要納入法制化軌道，通過建立健全制度體系，保護參與各方的合法權益，明確全生命周期管理要求，確保項目規(guī)范實施。
（二）重諾履約。政府和社會資本法律地位平等、權利義務對等，必須尊重契約精神，堅持平等協(xié)商、互利互惠、誠實守信、嚴格履約。
（三）公開透明。實行陽光化運作，依法披露政府和社會資本合作項目的重要信息，保障公眾知情權，對參與各方形成有效監(jiān)督和約束。
（四）公眾受益。加強政府監(jiān)管，將政府的政策目標、社會目標和社會資本的運營效率、技術進步有機結合，促進社會資本競爭和創(chuàng)新，確保公共利益最大化。
（五）積極穩(wěn)妥。鼓勵行業(yè)主管部門和各縣（市）區(qū)、開發(fā)區(qū)探索符合本行業(yè)和本地區(qū)特點的做法，總結提煉經(jīng)驗；堅持必要、合理、可持續(xù)的財政投入原則，有序推進項目實施，控制政府支付責任。
二、適用范圍
PPP模式主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的基礎設施和公共服務項目，包括能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、市政工程等基礎設施領域，以及醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務領域。
三、操作模式
（一）實施方式
政府和社會資本合作模式可用于新建項目和存量項目。新建項目應優(yōu)先采用建設－運營－移交（BOT）、建設－擁有－運營－移交（BOOT）、設計－建設－融資－運營－移交（DBFOT）、建設－擁有－運營（BOO）等方式。存量項目鼓勵采用轉讓－運營－移交（TOT）、改建－運營－移交（ROT）等方式。各級各部門可根據(jù)當?shù)貙嶋H情況及項目特點，在依法合規(guī)的前提下，積極探索、大膽創(chuàng)新，靈活運用多種模式，切實提高項目運作效率。
（二）具體模式
1.對于具有明確的收費基礎，并且使用者付費能夠完全覆蓋投資成本的新建經(jīng)營性項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權，采用建設-運營-移交（BOT）、建設-擁有-運營-移交（BOOT）等模式推進。
2.對于使用者付費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的新建準經(jīng)營性項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設-運營-移交（BOT）、建設-擁有-運營（BOO）等模式推進。
3.對于缺乏“使用者付費”基礎，主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目，可通過政府購買服務，采用建設-擁有-運營（BOO）、委托運營等市場化模式推進。
4.對于已建成的基礎設施或已有的公共服務，根據(jù)項目實際情況，可采用委托運營、轉讓-運營-移交（TOT）、改建-運營-移交（ROT）、管理合同等模式推進。
鼓勵在基礎設施、公用事業(yè)領域開展試點，鼓勵新建項目和已建成項目同步推進，鼓勵PPP項目運作模式創(chuàng)新。
四、工作流程
PPP項目管理工作包括項目儲備、項目論證、合作伙伴選擇、項目執(zhí)行四個階段，具體包括十個步驟（有關工作流程詳見附件）。
（一）做好PPP項目儲備。各級各部門要重視發(fā)揮國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設規(guī)劃的引領作用，結合推廣應用PPP模式，將PPP投資計劃納入政府投資項目三年滾動計劃，并結合實際編制本地PPP項目年度實施計劃。
各縣（市）區(qū)、開發(fā)區(qū)發(fā)改部門要會同財政部門和有關行業(yè)主管部門，在安徽省投資項目在線審批監(jiān)管平臺及國家重大建設項目庫基礎上，建立本地PPP項目儲備庫，并申報納入全市PPP項目儲備庫，切實做好項目儲備、動態(tài)管理、實施監(jiān)測等工作。PPP項目入庫情況將作為安排政府投資、確定與調整價格、發(fā)行企業(yè)債券和PPP專項債券，以及爭取上級資金和享受專項優(yōu)惠政策的重要依據(jù)。
（二）確定實施機構和政府出資人代表。對于列入年度實施計劃的PPP項目，根據(jù)項目性質和行業(yè)特點，由項目所在地政府行業(yè)主管部門或其委托的相關單位作為PPP項目實施機構，負責項目準備及實施等工作。鼓勵所在地政府采用資本金注入方式投資PPP項目，符合條件的事業(yè)單位、投融資平臺或其他全資國有企業(yè)可作為政府出資人代表，參與PPP項目準備及項目公司組建、運營和管理。
（三）項目審批、核準或備案。納入PPP項目儲備庫的政府投資項目，報具有相應審批權限的發(fā)改部門審批。一般政府投資項目報送審批的可行性研究報告中應包括PPP項目實施專章，其內容可以適當簡化；重大政府投資項目可根據(jù)實際需要單獨編寫PPP項目實施方案，并重視項目初步設計方案的深化研究，細化工程技術方案和投資概算等內容。納入PPP項目儲備庫的企業(yè)投資項目，根據(jù)項目自身的審批權限報相應的發(fā)改部門核準或備案，在核準或備案后，應編寫專門的PPP項目實施方案。
所有納入PPP項目儲備庫的投資項目，應在批復可行性研究報告或核準項目申請報告時，明確規(guī)定可以根據(jù)社會資本方選擇結果依法變更項目法人。
（四）編制實施方案。項目實施機構應當根據(jù)PPP項目性質和采購需求特點，依法選擇適當?shù)牟少彿绞?，包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購五種方式，選擇咨詢機構，并委托其編制PPP項目實施方案。
PPP項目實施方案包括但不限于項目概況與實施機構、社會資本方遴選與項目公司組建方案、項目建設運營和移交方案、項目投融資和財務方案、風險分擔、保障和監(jiān)管措施、合同結構與核心條款等內容，并按照相關規(guī)定進行物有所值評價和財政承受能力論證。實施方案的內容和深度應符合國家和省有關政策和規(guī)范。
PPP項目實施專章可重點闡述PPP項目實施機構、項目運營和移交方案、PPP項目合同體系及核心條款等內容。
（五）聯(lián)合審查實施方案。政府投資項目可行性研究報告中的PPP項目實施專章，發(fā)改部門可結合可行性研究報告審批一并審查。重大政府投資項目的可行性研究報告審批后，或者企業(yè)投資項目核準或備案后，按照“多評合一，統(tǒng)一評審”的要求，由發(fā)改部門和有關行業(yè)主管部門牽頭，會同項目涉及到的財政、規(guī)劃、國土、價格、公共資源交易管理、審計、法制等政府相關部門，對PPP實施方案進行統(tǒng)一評審。必要時，可委托第三方專業(yè)機構對PPP實施方案出具專項評估意見或進行專家評議。實施方案通過聯(lián)合審查后，由發(fā)改部門報其所屬政府審核同意后下達批復；未通過審查的，可以調整實施方案后需重新審審，經(jīng)重新審查仍不能通過的，不再采用PPP模式。
（六）擇優(yōu)選擇項目合作伙伴。PPP項目實施方案批復后，PPP項目實施機構依法依規(guī)，采取競爭性方式，公平擇優(yōu)選擇具有相應管理經(jīng)驗、專業(yè)能力、融資實力以及信用狀況良好的社會資本作為合作伙伴。其中，擬由社會資本方自行承擔項目勘察、設計、施工、監(jiān)理以及與工程建設有關的重要設備、材料等供應的特許經(jīng)營項目，必須按照《招標投標法》和《招標投標法實施條例》等要求，通過招標方式選擇社會資本方。
評標標準和辦法要客觀、具體、透明，在社會資本方資格要求及評標標準設定等方面，禁止排斥、限制或歧視民間資本和外商投資，允許社會資本方聯(lián)合體投標，鼓勵設立混合所有制項目公司，轉型后的融資平臺公司可作為社會資本積極參與同級政府PPP項目合作。
社會資本方遴選結果要及時公告或公示，并明確申訴渠道和方式。PPP項目實施機構根據(jù)需要組織項目談判小組，由第三方專業(yè)咨詢機構提供技術支撐。項目實施機構應與中選社會資本方簽署確認談判備忘錄。PPP項目合同在正式簽訂前，由項目實施機構提交行業(yè)主管部門和相關職能部門審核，并經(jīng)公示期滿無異議后，報本級人民政府批準。需要設立項目公司的，待項目公司正式設立后，由實施機構與項目公司正式簽署PPP項目合同。
（七）項目公司設立。項目公司應按照PPP項目合同體系中的股東協(xié)議和公司章程予以設立。項目公司負責按PPP項目合同履行設計、融資、建設、運營等責任，獨立承擔債務，自主經(jīng)營，自負盈虧，在合作期內享有項目經(jīng)營權，并按合同規(guī)定保證資產(chǎn)完好；項目公司的股權及經(jīng)營權未經(jīng)實施機構同意并經(jīng)當?shù)卣试S不得變更，PPP項目合同應有約定。PPP項目法人選擇確定后，如與審批、核準、備案時的項目法人不一致，應按照有關規(guī)定辦理項目法人變更手續(xù)。
（八）項目融資和建設。PPP項目融資責任由項目公司或其股東負責，各縣（市）區(qū)政府、開發(fā)區(qū)管委會及其相關部門不可為項目公司或社會資本方的融資提供擔保。項目公司或社會資本方未按照PPP項目合同約定完成融資的，政府方可依合同約定提出履約要求，必要時可提出終止PPP項目合同。PPP項目建設和變更應符合工程建設管理的相關規(guī)定。工程建設成本、質量、進度等風險應由項目公司或社會資本方承擔。
政府相關部門應根據(jù)項目合同約定，對項目公司履行項目融資及建設的義務進行監(jiān)督。
（九）運營績效評價。PPP項目合同中應包含PPP項目運營服務績效標準。項目實施機構應會同行業(yè)主管部門，建立事前設定績效目標、事中進行績效跟蹤、事后進行績效評價的全生命周期績效管理機制，根據(jù)PPP項目合同約定，鼓勵推進第三方評價，定期對項目的績效目標實現(xiàn)程度、運營管理效率、資金使用效果、公眾滿意度、項目可持續(xù)性等方面進行評價。評價結果應依法對外公開，接受社會監(jiān)督。根據(jù)評價結果，依據(jù)合同約定對價格或補貼等進行調整，激勵社會資本通過管理創(chuàng)新、技術創(chuàng)新提高公共服務質量，取得項目合理回報，確保實現(xiàn)公共利益最大化。同時，PPP項目實施機構應會同行業(yè)主管部門，自行組織或委托第三方專業(yè)機構對項目進行中期評估，及時發(fā)現(xiàn)存在問題，制訂應對措施，推動項目績效目標順利完成。
（十）項目移交和社會資本退出。對于PPP合同約定期滿移交的項目，政府相關部門、項目實施機構、項目公司等單位應在PPP合作期滿前一段時間（過渡期）共同組織成立移交工作組，按照PPP合同約定的移交標準，組織進行資產(chǎn)評估和性能測試，保證項目處于良好運營和維護狀態(tài)。項目公司應按合同要求及有關規(guī)定辦理移交手續(xù)。在PPP合同履行中發(fā)生爭議時，合同當事方應依法積極協(xié)調解決。無法協(xié)商的可申請仲裁或訴訟。
在PPP項目合作期限內，如出現(xiàn)重大違約或者遭遇不可抗力導致項目運營持續(xù)惡化，危及公共安全或重大公共利益時，政府要及時采取應對措施，必要時可指定項目實施機構等臨時接管項目，切實保障公共安全和重大公共利益，直至項目恢復正常運營。不能恢復正常運營的，要提前終目，并按PPP合同約定妥善做好后續(xù)工作。
推動PPP項目與資本市場深化發(fā)展相結合，依托各類產(chǎn)權、股權交易市場，通過股權轉讓、資產(chǎn)證券化等方式，豐富PPP項目投資退出渠道。提高PPP項目收費權等未來收益變現(xiàn)能力，為社會資本提供多元化、規(guī)范化、市場化的退出機制，增強PPP項目的流動性，提升項目價值，吸引更多社會資本參與。
五、部門職責分工
（一）市發(fā)改委。承擔全市推廣運用PPP模式工作領導小組辦公室日常工作，對全市PPP工作進行指導考核，主要職責包括：研究制定全市推廣應用PPP模式的綜合性政策；會同相關部門建立和管理全市PPP項目儲備庫、專業(yè)咨詢機構庫及專家?guī)?，并組織開展培訓、項目推介等活動；組織PPP項目遴選、實施方案的評估論證等；牽頭做好PPP項目信息公開工作；牽頭研究支持PPP模式發(fā)展的投融資配套措施，爭取國家和安徽省相關支持政策。
（二）市財政局。負責牽頭組織開展PPP項目物有所值評價、財政承受能力論證；依法將PPP項目合同涉及的財政支出納入預算管理；配合做好PPP項目信息公開工作。
（三）市公管局。負責PPP項目涉及的招投標相關政策研究；組織開展PPP項目的招投標和政府采購工作，優(yōu)先支持PPP項目招投標；配合做好PPP項目信息公開工作。
（四）市法制辦。負責組織市級PPP項目招標和采購文件、PPP項目合同文本的合法性審查工作；指導市級PPP項目實施機構采購法律服務工作，指導各縣（市）區(qū)政府建立完善法律服務采購制度和建設。
（五）市物價局。負責項目收費價格管理，穩(wěn)步推進價格市場化改革，加強項目投資、運營和服務成本的適時監(jiān)測，建立定期審價制度，健全公共產(chǎn)品和服務收費的動態(tài)調整機制和科學的價格形成機制。
（六）行業(yè)主管部門。經(jīng)各級政府授權，作為PPP項目實施機構，在授權范圍內負責PPP項目實施方案編制、投資主體選擇、項目合同簽訂、項目組織實施以及項目實施期滿移交等工作。依法加強行業(yè)監(jiān)管，明確行業(yè)標準規(guī)范、服務質量和監(jiān)管細則，申報PPP項目財政支出資金預算，保障PPP項目穩(wěn)定運營。建立政府、公眾共同參與的綜合性評價體系，牽頭組織PPP項目績效評價工作。按照政府信息公開制度，依法向社會公布PPP項目基本信息、招標投標、采購文件、項目合同、工程進展、運營績效等信息，并設立專門渠道接受公眾對項目公司提供的公共產(chǎn)品和服務的投訴舉報。
六、保障措施
（一）加強組織領導。在市PPP模式工作領導小組的指導和協(xié)調下，市發(fā)改委會同市財政局、市公管局、市法制辦、市物價局等部門，各司其責，通力協(xié)作，全力推進我市PPP項目決策、落地、實施和管理工作。其中：市發(fā)改委、交通局、水務局、環(huán)保局、農(nóng)委、林園局、城鄉(xiāng)建委分別研究出臺能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、市政工程等七大基礎設施領域政府和社會資本合作的相關政策，建立分領域PPP項目庫，推進實施PPP試點示范項目或典型案例。各縣（市）區(qū)政府、開發(fā)區(qū)管委會要結合已有規(guī)劃和各地實際，建設各地PPP項目庫，建立工作協(xié)調機制，推動政府和社會資本合作項目落地實施。
（二）建立監(jiān)督體系。建立PPP項目履約管理、行政監(jiān)管和社會監(jiān)督“三位一體”的全過程監(jiān)管體系。行業(yè)主管部門要在各自職責范圍內，加強對項目公共產(chǎn)品或服務質量和價格的監(jiān)管，制定行業(yè)技術標準、公共產(chǎn)品或服務技術規(guī)范，依法有效履行監(jiān)督管理職責。根據(jù)政府信息公開相關規(guī)定，及時向社會公開發(fā)布PPP項目規(guī)劃、招標或采購需求、績效評價結果等信息，增強政策透明度，保障公眾知情權，主動接受社會和公眾監(jiān)督。
（三）優(yōu)化信用環(huán)境。各縣（市）區(qū)、開發(fā)區(qū)要加快推進社會信用體系建設，建立健全投融資領域相關主體信用記錄，強化并提升政府和投資者的契約意識和誠信意識，規(guī)范履約行為，形成守信激勵、失信懲戒的約束機制，促使相關主體切實強化責任，履行法定義務。加強政務誠信建設，強化政府有關部門責任，建立政府和社會資本合作失信違約記錄。明確政府和社會資本合作項目政府方責任人及其在項目籌備、招標投標、政府采購、融資、實施等階段的誠信職責，建立項目責任回溯機制，將項目守信履約情況與實施成效納入項目政府方責任人信用記錄，優(yōu)化社會資本參與PPP項目的信用環(huán)境。
（四）創(chuàng)新金融支持政策。各縣（市）區(qū)、開發(fā)區(qū)要加強與金融機構的合作對接，探索社?；?、保險資金等參與PPP項目的投資機制，支持PPP項目采用企業(yè)債券、項目收益?zhèn)?、公司債券、中期票?jù)等債務融資工具方式募集建設資金，支持PPP項目采取資產(chǎn)證券化（ABS）等方式盤活存量資產(chǎn)和實現(xiàn)再融資。創(chuàng)新信貸服務，研究開展收費權、特許經(jīng)營權、政府購買服務協(xié)議預期收益、集體土地承包經(jīng)營權質押貸款等擔保創(chuàng)新類貸款業(yè)務，引導金融機構加大對社會資本參與項目的信貸支持力度。發(fā)揮各類金融機構專業(yè)優(yōu)勢，鼓勵金融機構向政府提供規(guī)劃咨詢、融資顧問、財務顧問等服務，提前介入并幫助各地做好PPP項目策劃、融資方案設計、融資風險控制、社會資本引薦等工作，切實提高PPP項目融資效率。
（五）提升專業(yè)咨詢服務能力。各級各部門要注重培育和引進相關的高層次專業(yè)人才，認真做好PPP模式理論研究和案例分析，組織開展各類PPP項目業(yè)務培訓，指導政府部門和企業(yè)相關人員熟悉PPP項目的運作模式、操作流程、投資回報機制和風險防控管理等全流程操作要點。積極引入第三方專業(yè)力量，購買工程咨詢、法律、會計等中介機構服務，提高PPP項目實施方案編制的科學性、項目決策的準確性、項目管理的專業(yè)性以及項目實施的高效性。發(fā)改部門要通過公開競爭方式選擇建立PPP專業(yè)咨詢機構庫。市級PPP項目實施機構應當按照《合肥市人民政府及其工作部門采購法律服務暫行辦法》（合政辦〔2015〕1號）的要求采購PPP項目全程法律服務，各縣（市）區(qū)政府應當建立完善法律服務采購制度和機制，逐步推進本地區(qū)PPP項目全程法律服務。
（六）加大宣傳引導力度。各縣（市）區(qū)、開發(fā)區(qū)要加強社會輿論引導，充分利用各類媒體，大力宣傳政府和社會資本合作的理念和方法，做好政策解讀，增進政府、社會與市場主體共識，培育積極的合作理念，鼓勵國有投融資平臺公司轉型參與PPP項目建設，建立規(guī)范的合作機制。選擇代表領域（軌道交通、污水、綜合管廊、產(chǎn)城融合、特色小城鎮(zhèn)等）標志性項目示范研究，總結典型案例，形成標準規(guī)范。充分發(fā)揮政府、市場和社會資本的合力作用，提高公眾對政府和社會資本合作模式的認可度，營造良好氛圍。
本意見自印發(fā)之日起施行，有效期五年。
附件：合肥市政府和社會資本合作（PPP）項目操作流程圖
2017年5月15日
附件
合肥市政府和社會資本合作（PPP）項目操作流程圖