中共江西省委、江西省人民政府關(guān)于加強耕地保護和改進占補平衡的實施意見

（2017年12月6日）

為貫徹落實《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》（中發(fā)〔2017〕4號）精神，結(jié)合我省實際，現(xiàn)就加強耕地保護和改進占補平衡工作提出如下實施意見。

一、總體要求

（一）指導思想。全面貫徹黨的十九大精神，堅持以某新時代中國特色社會主義思想為指引，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立新發(fā)展理念，以落實最嚴格的耕地保護制度和節(jié)約用地制度為核心，以土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損為底線，以改革創(chuàng)新為動力，堅持耕地保護優(yōu)先、耕地數(shù)量質(zhì)量并重，著力構(gòu)建數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)、環(huán)境、空間五位一體的耕地綜合保護體系，著力加強耕地管控、建設(shè)、激勵約束多措并舉保護，改進耕地占補平衡管理，實施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，提高糧食綜合生產(chǎn)能力，保障國家糧食安全，進一步鞏固我省糧食主產(chǎn)區(qū)地位，為推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和建設(shè)富裕美麗幸福江西奠定堅實基礎(chǔ)。

（二）基本原則。按照“嚴保嚴管、節(jié)約優(yōu)先、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、改革創(chuàng)新”的原則，強化耕地保護責任，嚴格控制建設(shè)占用，提高節(jié)約集約利用水平，提升耕地質(zhì)量，進一步推動保護資源和保障發(fā)展政策創(chuàng)新，促進耕地保護與經(jīng)濟社會發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

（三）目標任務(wù)。牢牢守住耕地紅線，確保全省耕地數(shù)量基本穩(wěn)定、總體質(zhì)量有提升。到2020年，全省耕地保有量不低于4391萬畝，永久基本農(nóng)田保護面積不低于3693萬畝，建成高標準農(nóng)田2825萬畝。

二、實行最嚴厲的管控措施，最大限度減少建設(shè)占用耕地

（四）加強土地規(guī)劃管控和用途管制。充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的整體管控作用，努力盤活存量，適度控制增量，優(yōu)化建設(shè)用地布局，從嚴控制建設(shè)占用耕地，盡可能不占或少占優(yōu)質(zhì)耕地。到2020年，全省建設(shè)用地總規(guī)?？刂圃?004萬畝以內(nèi)；2015-2020年新增建設(shè)用地規(guī)?？刂圃?56.6萬畝以內(nèi)，其中新增建設(shè)占用耕地規(guī)?？刂圃?1.17萬畝以內(nèi)。合理分解和有效使用年度新增建設(shè)用地計劃指標。繼續(xù)實行新增建設(shè)用地計劃安排與土地利用率、補充耕地能力掛鉤，對建設(shè)用地存量規(guī)模較大、利用粗放、補充耕地能力不足的區(qū)域，適當調(diào)減新增建設(shè)用地計劃。

（五）嚴格永久基本農(nóng)田劃定和保護。按照“落地塊、明責任、設(shè)標識、建表冊、入圖庫”的要求，全面完成永久基本農(nóng)田劃定任務(wù)，確保永久基本農(nóng)田劃足、劃優(yōu)、劃實。將永久基本農(nóng)田劃定成果作為土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善的重要內(nèi)容，確保土地利用總體規(guī)劃的永久基本農(nóng)田紅線范圍與永久基本農(nóng)田劃定成果完全一致。在規(guī)劃批準前，必須將永久基本農(nóng)田上圖入庫、落地到戶，并將永久基本農(nóng)田記入農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書。永久基本農(nóng)田實行重點保護，劃定后不得擅自占用或者改變用途。一般建設(shè)項目不得占用永久基本農(nóng)田，重大建設(shè)項目選址確實無法避讓永久基本農(nóng)田的，嚴格按相關(guān)程序?qū)徟?，在可行性研究階段，必須對占用的必要性、合理性和補劃方案的可行性進行嚴格論證，占用的永久基本農(nóng)田應(yīng)優(yōu)先在永久基本農(nóng)田整備區(qū)中補劃。各地各有關(guān)部門在編制城鄉(xiāng)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)建設(shè)等相關(guān)規(guī)劃，推進多規(guī)合一過程中，應(yīng)當與永久基本農(nóng)田布局充分銜接，原則上不得突破永久基本農(nóng)田紅線。

（六）深入推進節(jié)約集約用地。實施建設(shè)用地總量和強度雙控行動，逐級落實“十三五”時期建設(shè)用地總量和單位國內(nèi)生產(chǎn)總值占用建設(shè)用地面積下降的目標任務(wù)，到2020年全省單位國內(nèi)生產(chǎn)總值占用建設(shè)用地面積下降率達到 25%。盤活存量建設(shè)用地，積極推進閑置土地、城鎮(zhèn)低效用地的開發(fā)利用，鼓勵綜合開發(fā)利用地下空間，緩解建設(shè)占用耕地壓力。引導產(chǎn)能過剩行業(yè)和“僵尸企業(yè)”用地退出、轉(zhuǎn)產(chǎn)和兼并重組。完善建設(shè)用地控制指標體系，規(guī)范建設(shè)用地節(jié)地評價，推廣應(yīng)用節(jié)地技術(shù)和節(jié)地模式，強化節(jié)約集約用地目標考核和約束，加大全省批而未用土地消化處置力度，確保批而未用率持續(xù)下降。

三、改進耕地占補平衡管理，全面落實補充耕地任務(wù)

（七）嚴格落實耕地占補平衡責任。按照“以補定占、先補后占、占優(yōu)補優(yōu)、占水田補水田”的原則，全面落實建設(shè)單位法定耕地占補平衡義務(wù)和屬地耕地保護責任，確保本地建設(shè)占用耕地及時保質(zhì)保量補充到位。建設(shè)項目用地報批審查時，對建設(shè)項目用地耕地占補平衡嚴格審查把關(guān)，嚴格落實補充耕地數(shù)量質(zhì)量雙平衡，堅決防止占多補少、占優(yōu)補劣、占水田補旱地的現(xiàn)象。對補充耕地數(shù)量實現(xiàn)了“先補后占”但補充耕地質(zhì)量未達到“占優(yōu)補優(yōu)、占水田補水田”要求的建設(shè)用地，符合國家耕地占補平衡相關(guān)政策的，可采取旱地改造為水田等“補改結(jié)合”方式對現(xiàn)有耕地提質(zhì)改造，提高耕地產(chǎn)能，實現(xiàn)補充耕地質(zhì)量平衡。

（八）加強耕地后備資源調(diào)查和管理。進一步開展耕地后備資源調(diào)查，摸清后備資源狀況，統(tǒng)籌可開發(fā)利用的未利用地、廢棄的建設(shè)用地和其他農(nóng)用地等后備資源，建立耕地后備資源數(shù)據(jù)庫。結(jié)合縣級土地整治規(guī)劃編制工作，制定年度土地開發(fā)計劃，落實到具體地塊和圖斑。對確定為耕地后備資源的地塊，縣級政府應(yīng)進行公告，優(yōu)先開發(fā)為耕地。

（九）進一步加大補充耕地力度。各縣（市、區(qū)）要積極推進補充耕地工作，確保落實本地年度補充耕地任務(wù)。在不破壞生態(tài)環(huán)境的前提下，依據(jù)土地整治規(guī)劃，科學合理開發(fā)利用宜耕后備資源。進一步拓展補充耕地途徑，多渠道補充耕地。統(tǒng)籌實施土地整治、高標準農(nóng)田建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、歷史遺留工礦廢棄地復墾等，新增耕地經(jīng)核定后可用于耕地占補平衡，及時在年度土地利用變更調(diào)查中進行地類變更。進一步加大補充耕地資金投入，規(guī)范工程建設(shè)標準，各地可結(jié)合實際，對提供耕地后備資源的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或個人給予資金補償。進一步拓展補充耕地資金來源，鼓勵采取以政府資金為主、社會資本為輔的模式開展補充耕地活動。按照“誰投資、誰受益”的原則，投資主體可享受一定的投資利潤回報。

（十）加強補充耕地項目全程管理。進一步優(yōu)化補充耕地項目管理程序，提高工作效率，鼓勵各設(shè)區(qū)市將項目立項、驗收權(quán)下放至縣（市、區(qū)）。各市、縣（市、區(qū)）政府要認真履行項目管理職責，切實把好項目選址關(guān)、實施關(guān)和驗收關(guān)。項目選址要組織專家論證，不得破壞生態(tài)環(huán)境，嚴禁開墾嚴重沙化土地，嚴禁在25度以上陡坡開墾耕地，嚴禁圍湖圍河和侵占江河灘地開墾耕地，嚴禁違規(guī)毀林開墾耕地。項目竣工驗收要嚴格按照相關(guān)要求認定新增耕地數(shù)量和質(zhì)量，對驗收的新增耕地數(shù)量不實、質(zhì)量不達標的，嚴肅問責有關(guān)責任人。加強新增耕地后期管護，進一步強化鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和村級集體經(jīng)濟組織對新增耕地的耕種和管護責任，防止新增耕地撂荒或被建設(shè)占用。開展新增耕地地力培肥，將培肥資金列入項目工程投資預算，落實培肥主體，不斷提高新增耕地質(zhì)量。

（十一）完善耕地開墾費征收使用管理制度。非農(nóng)建設(shè)占用耕地的，建設(shè)單位無法自行補充數(shù)量、質(zhì)量相當耕地，應(yīng)當按規(guī)定足額繳納耕地開墾費。省財政廳會同省發(fā)改委、省國土資源廳研究制定江西省耕地開墾費征收使用管理辦法，依據(jù)各地補充耕地平均成本和占用耕地質(zhì)量狀況等，制定差別化的耕地開墾費標準，報經(jīng)省政府批準同意后實施。依法占用永久基本農(nóng)田的，繳費標準按照耕地開墾費最高標準的2倍執(zhí)行。

（十二）完善補充耕地指標管理機制。補充耕地指標堅持屬地管理，建立以縣級平衡為主、市級調(diào)劑為輔、省級適度統(tǒng)籌為補充的“三位一體”補充耕地指標管理機制。進一步加大省級統(tǒng)籌調(diào)劑補充耕地指標力度，從各縣（市、區(qū)）備案入庫的補充耕地指標中統(tǒng)籌10%納入省級耕地占補平衡指標調(diào)劑庫（含水田指標），重點保障國家、省重點工程及贛江新區(qū)等建設(shè)用地補充耕地需求。省級調(diào)劑庫指標有償轉(zhuǎn)讓實行交易指導價制度，由省國土資源廳參照市場交易價另行規(guī)定。耕地后備資源匱乏、無法落實占補平衡的市、縣（市、區(qū)），需跨設(shè)區(qū)市異地補充耕地的，通過省耕地占補平衡指標交易平臺依法依規(guī)有償獲取占補平衡指標。鼓勵耕地占補平衡指標富余的縣（市、區(qū)）向耕地后備資源匱乏地區(qū)有償轉(zhuǎn)讓指標，涉及跨設(shè)區(qū)市的，設(shè)區(qū)市不得設(shè)置門檻。支持利用貧困村耕地后備資源進行土地開發(fā)精準扶貧，其補充耕地指標轉(zhuǎn)讓后按純收益的一定比例返還，用于貧困村發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

四、大力推進高標準農(nóng)田建設(shè)，強化耕地質(zhì)量提升與保護

（十三）加快高標準農(nóng)田建設(shè)。各市、縣（市、區(qū)）政府主導和統(tǒng)籌本地高標準農(nóng)田建設(shè)工作，將高標準農(nóng)田建設(shè)納入政府年度工作目標內(nèi)容，認真抓好高標準農(nóng)田建設(shè)任務(wù)的落實。要按照《江西省高標準農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃（2014-2020）（修編）》確定的高標準農(nóng)田建設(shè)總?cè)蝿?wù)分解落實年度建設(shè)任務(wù)，明確重點建設(shè)區(qū)域，將建設(shè)任務(wù)落實到項目、地塊和土地利用現(xiàn)狀圖上。整合資金統(tǒng)籌推進高標準農(nóng)田建設(shè)，采取“集中力量、重點投入、新建為主、綜合開發(fā)、連片治理”方式，按照因地制宜、先易后難的原則，選擇鄉(xiāng)村及農(nóng)民積極性高或土地流轉(zhuǎn)意愿強烈的地方實施項目，統(tǒng)一資金籌措、統(tǒng)一投入標準、統(tǒng)一規(guī)劃布局、統(tǒng)一組織實施、統(tǒng)一驗收考核。鼓勵市縣政府采取財政貼息、先建后補、以獎代補等方式，引導種糧大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社和涉農(nóng)企業(yè)等新型經(jīng)營主體投入高標準農(nóng)田建設(shè)。各級統(tǒng)籌整合資金推進高標準農(nóng)田建設(shè)領(lǐng)導小組要協(xié)調(diào)相關(guān)部門完善高標準農(nóng)田建設(shè)范圍拐點坐標、主要工程量等信息，做好數(shù)據(jù)匯總和提交，實現(xiàn)信息互通、資源共享。依托國土資源遙感監(jiān)測“一張圖”和綜合監(jiān)管平臺，加強高標準農(nóng)田建設(shè)在線監(jiān)管。加強高標準農(nóng)田后期管護，按照“誰使用、誰管護”的原則落實好管護責任。

（十四）實施耕地質(zhì)量保護與提升行動。耕地紅線既包含數(shù)量紅線也包含質(zhì)量紅線。要強化耕地保護“量質(zhì)并重”理念，在保護耕地數(shù)量的同時，注重耕地質(zhì)量提升和保護。全面推進建設(shè)占用耕地耕作層剝離再利用，選擇具體建設(shè)項目開展試點，在認真總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上逐步擴大試點范圍。市縣政府要切實督促試點建設(shè)單位落實責任，將相關(guān)費用列入建設(shè)項目投資預算，剝離的耕作層主要用于提高補充耕地質(zhì)量和現(xiàn)有耕地質(zhì)量。將中低質(zhì)量的耕地納入高標準農(nóng)田建設(shè)范圍，通過提質(zhì)改造和優(yōu)化規(guī)劃設(shè)計增加耕地數(shù)量，提高耕地質(zhì)量，將新增耕地和提升耕地質(zhì)量等別作為解決本地占補平衡、占優(yōu)補優(yōu)的重要渠道。

（十五）積極穩(wěn)妥推進耕地休養(yǎng)生息。按照因地制宜的原則，采取“養(yǎng)、退、休、輪、控”綜合措施，對耕地進行全面養(yǎng)護，通過用養(yǎng)結(jié)合，實現(xiàn)耕地高效利用和質(zhì)量穩(wěn)步提升。對土壤嚴重酸化的耕地，施用石灰和土壤調(diào)理劑改良土壤酸性；對25度以上坡耕地、重要水源地15-25度坡耕地等逐步實施退耕還林；探索耕地輪作休耕制度，有序推進耕地輪作休耕試點，對污染嚴重、區(qū)域生態(tài)功能退化、可利用水資源不足等不宜連續(xù)耕種的農(nóng)田，按照政府引導、農(nóng)民自愿的原則實施定期休耕、輪作。加強輪作休耕耕地管理，不得減少或破壞耕地，不得改變耕地地類，不得削弱農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。

（十六）完善耕地質(zhì)量建設(shè)工作機制。要健全和完善耕地質(zhì)量調(diào)查評價制度和監(jiān)測體系，通過開展耕地質(zhì)量調(diào)查評價，摸清耕地質(zhì)量家底。將土地整治項目和高標準農(nóng)田建設(shè)項目納入耕地質(zhì)量調(diào)查評價內(nèi)容，嚴格按照《農(nóng)用地質(zhì)量分等規(guī)程》和《耕地質(zhì)量等級》開展耕地質(zhì)量等別年度更新和補充耕地質(zhì)量等級評定工作，評定結(jié)果作為項目竣工驗收依據(jù)。按照《耕地質(zhì)量調(diào)查與監(jiān)測評價方法》，開展耕地質(zhì)量監(jiān)測工作，加強耕地質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，加大資金投入，合理設(shè)置監(jiān)測點，建立耕地質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)庫，定期發(fā)布耕地質(zhì)量監(jiān)測報告。針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求，合理實施測土配方施肥、秸稈還田腐熟、綠肥高產(chǎn)種植等土壤培肥技術(shù)，提高土壤有機質(zhì)含量，提升土壤肥力，多措并舉有效提高耕地產(chǎn)能。綜合采取工程、生物、農(nóng)藝等措施，加大退化耕地綜合治理、污染耕地阻控修復力度。

五、強化保障措施，著力構(gòu)建耕地保護長效機制

（十七）建立共同責任機制。各地要按照“黨委領(lǐng)導、政府負責、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動”的要求，建立耕地保護共同責任機制。各級黨委和政府要樹立保護耕地的強烈意識，切實擔負起主體責任，層層分解目標任務(wù)，采取有效措施，嚴格源頭控制，強化過程監(jiān)管，確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地保護責任目標全面落實。國土資源、發(fā)展改革、財政、住建、農(nóng)業(yè)、水利、環(huán)保、審計、交通運輸?shù)扔嘘P(guān)部門要認真履行部門職責，加強協(xié)調(diào)配合，落實好耕地保護共同責任。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體要強化耕地保護意識，依法依規(guī)保護好耕地。

（十八）強化土地執(zhí)法監(jiān)察。認真開展國家年度土地衛(wèi)片檢查，應(yīng)用全天候遙感監(jiān)測成果，切實加大對耕地特別是基本農(nóng)田保護的執(zhí)法監(jiān)察力度。強化政府主體責任，對違法占用耕地情況嚴重的市、縣（市、區(qū)）政府進行約談、問責。加強日常執(zhí)法監(jiān)察，重點加強對耕地和基本農(nóng)田的執(zhí)法監(jiān)察巡查。積極推進行政執(zhí)法與刑事司法銜接信息共享平臺，國土資源部門要加強與法制、公安、檢察、法院、監(jiān)察等部門的聯(lián)動配合，加大對違法占用耕地行為的責任追究力度。創(chuàng)新執(zhí)法手段，運用手機執(zhí)法、無人機巡查、視頻監(jiān)控等科技手段，對永久基本農(nóng)田保護區(qū)、集中連片耕地區(qū)域?qū)嵭?/span>“天眼”監(jiān)管，構(gòu)建國土資源移動執(zhí)法平臺，實現(xiàn)執(zhí)法監(jiān)察手段現(xiàn)代化、監(jiān)管常態(tài)化、處置程序化，實現(xiàn)耕地保護工作信息化、智能化、網(wǎng)絡(luò)化。

（十九）完善耕地保護考核制度。進一步完善市縣政府耕地保護責任目標考核辦法，重點在耕地與永久基本農(nóng)田保護、高標準農(nóng)田建設(shè)、耕地占補平衡落實、耕地質(zhì)量監(jiān)測、違法占用耕地查處和耕地保護激勵措施等方面完善考核內(nèi)容，嚴格落實耕地保護考核獎勵和問責制度。對考核為優(yōu)秀的市縣獎勵新增建設(shè)用地計劃指標，并在新增建設(shè)用地土地有償使用費、土地整治項目安排等方面予以傾斜；對耕地保護責任目標考核不合格的市縣，要對相關(guān)責任人問責，并責令限期整改，整改期間暫停農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批。耕地保護責任目標考核結(jié)果作為領(lǐng)導干部實績考核、領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計、生態(tài)文明建設(shè)目標評價考核的重要內(nèi)容。實行耕地保護黨政同責，對履職不力、監(jiān)管不嚴、失職瀆職的，依紀依規(guī)追究黨政領(lǐng)導責任。

（二十）完善耕地保護補償激勵機制。進一步完善省級耕地保護補償激勵機制，落實省級耕地保護補償激勵各項措施。安排各級涉農(nóng)資金時，要綜合統(tǒng)籌考慮耕地保護面積、耕地質(zhì)量狀況、糧食播種面積、糧食產(chǎn)量和糧食商品率，以及高標準農(nóng)田建設(shè)任務(wù)等因素，按照“誰保護、誰受益”的原則，加大耕地保護補償力度。鼓勵安排財政資金對耕地保護成效突出的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶給予獎補，充分調(diào)動鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶保護耕地的積極性。獎補資金主要用于當?shù)剞r(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施后期管護與修繕、地力培育、耕地保護管理等。

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